Naturvårdsverkets beredning och ställningstagande
Förslag 3: Utredning för attraktivare kollektivtrafik
Kortfattad beskrivning av ursprungsförslaget
Förslaget innebär en utredning av hur kollektivtrafikens attraktivitet kan öka i städer och större samhällen utanför storstadsområden. I detta ska ingå att utreda förutsättningarna att öka attraktiviteten och resandet genom tydligare tidtabeller och bättre bytesmöjligheter mellan olika tåg och mellan tåg och buss.
Utredning ska innehålla en sammanställning över exempel på satsningar på kollektivtrafik och gång/cykel som har lyckats, inom Sverige men även
internationellt. Utredningen ska omfatta hela resan-perspektivet, samt innehålla en övergripande samhällsekonomisk analys. I utredningen ska även beaktande och synliggörande av konsekvenser för den sociala och den ekologiska dimensionen tas med.
Utredningen ska vidare se över förutsättningarna för att införa takttidtabeller med knutpunktstrafik i större skala, med fokus på den interregionala tågtrafiken. Principerna har redan införts på regional nivå i delar av Sverige, se bilaga, och förutsättningarna för en utökad tillämpning regionalt har utretts i skilda
sammanhang. Dock har konsekvenserna av en målmedveten långsiktig satsning på takttrafik i större skala inte utretts, och därmed inte heller behovet av ändrade lagar och regler för att kunna genomföra en sådan omläggning. En sådan reform torde komma att innebära konkreta krav på prestanda för järnväg och de tåg som omfattas av takttidtabellen för olika stråk, eftersom trafiken på varje järnvägsstråk blir en än mer integrerad del av ett nätverk som måste fungera som en helhet. Analys av miljöproblemet, aktörerna och deras drivkrafter
Regeringen har som mål att 25 procent av alla persontransporter ska ske med gång- , cykel- och kollektivtrafik år 2025. Det är viktigt att öka kollektivtrafikens attraktivitet även utanför storstadsområdena, där bilen fortfarande har en dominerande roll. Utanför storstadsområdena har kollektivtrafiken svårt att konkurrera med bilen. En viktig förklaring är att ”hela resan” fungerar dåligt, med ofta långa väntetider vid byte buss-tåg och tåg-tåg.
Av alla steg 1- och 2-åtgärder har förmodligen tidtabellsrelaterade åtgärder störst potential. Erfarenheterna från bland annat Schweiz visar ett kraftigt ökat
kollektivresande efter införandet av tydliga och regelbundna tidtabeller och goda bytesmöjligheter mellan olika tåg och mellan tåg och buss. Tidtabellerna är alltså en avgörande faktor för resenärens uppfattning om kollektivresans attraktivitet. Den befintliga järnvägsanläggningens och de befintliga tågens prestanda utgör viktiga restriktioner för hur tidtabellerna ser ut. Frågan är därför om det inte skulle vara effektivt att i framtiden låta den långsiktiga tidtabellsplaneringen vara
33
styrande för planering av investeringar i bana och tåg, som ett första steg mot ett möjligt införande av takttidtabeller i större skala.
Utöver frågan om takttidtabeller och bytesmöjligheter finns även frågor gällande pendelparkering, ansvarsfrågor samt samhällsekonomiska möjligheter och konsekvenser.
Analys av behov av styrning inom området
Strategisk plan för omställning av transportsektorn till fossilfrihet (ER 2017:07, Energimyndigheten) har bland annat lämnat förslag till utveckling av
kollektivtrafiken genom steg 1- och 2-åtgärder, däribland förslag 2.1.6 Gör kollektivtrafiken mer attraktiv och effektiv.
Erfarenheterna från bland annat Schweiz innebär att den långsiktiga
tidtabellsplaneringen blir ett centralt styrinstrument för investeringar i såväl järnväg som tåg, eftersom takttrafikplanering innefattar att fastställa maximala restider (ofta 15, 30 eller 60 min) mellan ett antal utvalda stationer längs linjen vilka fungerar som knutpunkter för bland annat interregional tågtrafik. Detta ställer, i motsats till dagens ordning, specifika funktionskrav på järnvägens och tågens prestanda på varje sådan delsträcka. Det är oklart i vilken utsträckning det är förenligt med nuvarande svensk lagstiftning att införa en sådan styrning. Därutöver är det oklart hur det skulle kunna fungera att genomföra takttrafik i stor skala på stambanorna och andra järnvägar med blandad trafik – Intercity, interregional, regional och godstrafik – vilket är det vanliga i vårt land, och vilka ytterligare åtgärder som skulle behöva genomföras för att förbättra förutsättningarna. Frågan behöver därför utredas för att kunna bedöma vilka förutsättningar som finns att Sverige ska kunna nå det kraftigt ökade kollektivresande som rapporteras därifrån systemet har införts. En sådan utredning skulle även kunna ge ytterligare underlag kring de tidtabellsmässiga implikationerna av en etappvis utbyggnad av
höghastighetsjärnväg.
Förutsättningarna i Sverige ser annorlunda ut med avsevärt lägre befolkningstäthet, vilket en utredning bör ta hänsyn till.
Vidare finns mycket material om samspel mellan transporter och
samhällsplanering, t.ex. https://www.trafikverket.se/for-dig-i-branschen/Planera- och-utreda/samhallsplanering/planera-for-transporter-i-
samhallsplaneringen/Personresor/Kollektivtrafik/. Förslagets effekter på olika samhällsmål VÄNTAD EFFEKT AV FÖRSLAGET, PÅ MILJÖMÅLEN
Ett ökat resande med kollektivtrafik leder till minskat bilåkande. Förslaget är därför positivt för målen Begränsad klimatpåverkan, Frisk luft, Giftfri miljö och God
34
EVENTUELLA VÄNTADE EFFEKTER AV FÖRSLAGET, PÅ ANDRA MÅL ÄN MILJÖMÅLEN
Ökad tillgänglighet, även för de utan egen bil. Större arbetsmarknadsregioner. Ett minskat bilåkande kan ha en positiv effekt på fysisk aktivitet, minskat stillasittande och i förlängningen på folkhälsan; vilket innebär att de även har en positiv effekt på det nationella folkhälsomålet.
BESKRIVNING AV ANALYSEN AV FÖRSLAGETS EFFEKTER PÅ OLIKA MÅL Eftersom utredningen inte är genomförd så är det svårt att bedöma konsekvenser och effekter av nu ej kända förändringar av regelverk och styrmedel.
Beskrivningen av konsekvenser och effekter nedan blir därför av nödvändighet en diskussion om möjligheter och tänkbara konsekvenser snarare än skarpa slutsatser. BEDÖMNING AV OSÄKERHET I UTFALL
Osäkerheten vad gäller effekter är stor, se ovan. Förslagets konsekvenser för olika aktörer
FÖRSLAGETS KONSEKVENSER FÖR DE OFFENTLIGA FINANSERNA Direkta kostnader för staten som följd av tillsättning av utredningen är i
sammanhanget försumbara. Regeringen ger Trafikanalys i uppdrag att genomföra utredningen. Det kan vara möjligt att genomföra utredningen inom ramen för förvaltningsanslaget genom en omprioritering. Om utredningen leder fram till förslag som i förlängningen exempelvis påverkar resebeteende så kan
konsekvenserna bli större. Ett exempel kan vara om ett förslag leder till en överflyttning av resande från privatbilism till kollektivtrafik vilket antagligen skulle påverka skatteintäkter allt annat lika.
FÖRSLAGETS KONSEKVENSER FÖR NÄRINGSLIVET
Tillsättning av utredningen får i sig inga direkta konsekvenser för näringslivet annat än att till exempel en referensgrupp bestående av bland annat
branschrepresentanter lämpligen kopplas till utredningen vilket kräver visst arbete från branschrepresentanterna. I förlängningen kan utredningens förslag få stora konsekvenser genom till exempel förändrat resebeteende. Sådana konsekvenser kan dock delvis handla om en omfördelning av kostnader och intäkter inom och mellan de branscher som berörs.
FÖRSLAGETS KONSEKVENSER FÖR HUSHÅLLEN
Tillsättning av utredningen i sig får inga direkta konsekvenser för hushållen. I förlängningen kan utredningens förslag bland annat leda till en större valfrihet mellan transportslag, högre tillgänglighet, större möjligheter att ta ett jobb eller bedriva studier på orter längre bort än vad som är praktiskt rimligt i dagsläget. Detta innebär ytterligare fördelar för människor som möjlighet till högre sysselsättning och högre inkomster.
35
BEDÖMNING AV OSÄKERHET KRING KONSEKVENSER
Stor osäkerhet när det gäller konsekvenser av utredningens förslag eftersom resultat och förslag av utredningen av naturliga skäl inte är kända.
Förslagets kostnadseffektivitet
FÖRSLAGETS KOSTNADSEFFEKTIVITET I FÖRHÅLLANDE TILL ANDRA BEFINTLIGA ELLER TÄNKBARA STYRMEDEL ELLER ÅTGÄRDER
Samma resonemang som ovan kan appliceras på kostnadseffektivitet. Det finns inga färdiga styrmedelsförslag, då känner vi inte heller aktörernas åtgärder och då kan vi inte analysera kostnadseffektivitet. Kostnadseffektivitetsanalys innebär att man har ett givet mål som man försöker identifiera ett styrmedel eller åtgärd som når målet till lägsta möjliga kostnad. Alternativet är att utforma ett styrmedel som ger mesta möjliga effekt, till exempel utsläppsminskning, per satsad krona. Den föreslagna utredningen bör ta sikte på att göra en kostnads-nytto-bedömning (CBA) av förslagen, dvs. att bedöma styrmedel och åtgärder utifrån alla kostnader och nyttor som är möjliga att monetärt värdera. Metoden ger vägledning om ett styrmedel ur aspekten samhällsekonomisk effektivitet bör införas eller inte. Förslag som visar på större nytta än kostnader är motiverade att införa och om flera förslag utreds bör man välja förslag med störst nytta i förhållande till kostnader först. Fördelningsmässiga effekter brukar inte monetariseras men kan beskrivas som ett komplement till lönsamhetsbedömningen.
Ur ett rent statsfinansiellt perspektiv bedömer vi att det är väl använda skattemedel att utreda dessa frågor. Med tanke på de mål som finns, bland annat att 25 procent av alla persontransporter ska ske med gång-, cykel- och kollektivtrafik år 2025 så är det nödvändigt att skaffa sig bred kunskap för att identifiera de styrmedel som har potential att på ett kostnadseffektivt sätt nå målen.
BEDÖMNING AV OSÄKERHET I KOSTNADSEFFEKTIVITET Osäkerheten är stor, se ovan.
Förslagets genomförbarhet
BEDÖMNING AV REGERINGENS RÅDIGHET
Regeringen har full rådighet att ge utredningsuppdrag till Trafikanalys. Rådighet över genomförande av de förslag som kan komma ur utredningen utreds lämpligen inom ramen för utredningsuppdraget.
EVENTUELLA KOSTNADER FÖR FÖRSLAGET OCH DESS FINANSIERING Se konsekvenser för offentliga finanser.
SAMSYN KRING UNDERLIGGANDE ANALYSER OCH BEDÖMNINGAR
Förslaget bedöms bemöta delar av problembilden kring transporter som diskuterats i arbetet med temagruppen.
36
Naturvårdsverkets beredning och
ställningstagande
Samsyn
I temaområdets arbete ingick representanter från: Boverket, Energimyndigheten, Folkhälsomyndigheten, Försvarsmakten, Jordbruksverket, Kemikalieinspektionen, länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Skogsstyrelsen,
Strålsäkerhetsmyndigheten, Sveriges geologiska undersökning, Trafikverket och Transportstyrelsen.
Förslaget har tagits fram av Trafikverket efter ett ursprungligt förslag från Energimyndigheten, och i samverkan med representanter från myndigheterna i arbetsgruppen. Arbetsgruppen har enats om ursprungsförslaget så som det var formulerat vid tillfället för synpunkter hösten 2018.
Sammanfattning av externa synpunkter
Externa synpunkter är i huvudsak mycket positiva. SMHI anser att det i förslaget saknas satsningar på gång- och cykeltrafik. Upphandlingsmyndigheten önskar se tydligare digitaliseringsaspekter i förslaget.
De externa kommentarer och synpunkter som inkommit till Naturvårdsverket finns samlade i sin helhet i Naturvårdsverkets ärendehanteringssystem, ärende NV- 07521-18.
Naturvårdsverkets ställningstagande
Efter att ha tagit del av de externa synpunkterna och genomfört en samhällsekonomisk bedömning har Naturvårdsverket gjort följande ställningstagande:
Naturvårdsverket föreslår att regeringen genomför förslaget genom att ge
Trafikanalys uppdraget att i samråd med berörda myndigheter utreda frågan vidare. Utredningen bör innehålla uppdraget att avgränsa, precisera och tydliggöra syftet ytterligare. Utredningen bör även inbegripa digitaliseringspekter. Naturvårdsverket ser ett behov av att komplettera åtgärden med ytterligare styrmedel för att
åstadkomma en överflyttning från bil till kollektivtrafik.
37