kostnadseffektivitet har däremot kvalitativt diskuterats i jämförelse med att inte genomföra förslaget.
Förslag 14: Kostnadseffektiv restaurering av sjöar och
vattendrag
Kortfattad beskrivning av ursprungsförslaget
Det finns ett stort behov av en långsiktig ökning av resurser för restaurering av fysiskt påverkade vattenmiljöer och för att kunna skapa en ändamålsenlig organisation för arbetet. De viktigaste skälen till detta är:
• En utökning av medel behövs för att komplettera de åtgärder som
genomförs med medel från Vattenkraftens miljöfond AB de kommande 20 åren. Detta bedöms kunna förbättra den sammantagna nyttan och
kostnadseffektiviteten av de åtgärder som genomförs väsentligt. • En långsiktig utökning av medel behövs även för att öka
kostnadseffektiviteten i åtgärdsarbetet mer generellt. Det behövs en kritisk massa av resurser för att möjliggöra kontinuitet i arbetet på den regionala nivån, så att kompetens och erfarenhet kan tas till vara.
• En väl strukturerad och samlad planering av åtgärdsarbetet per
avrinningsområde är en central framgångsfaktor. Det ger en möjlighet att optimera effekten av såväl åtgärder kopplade till vattenkraftens miljöfond, riktade insatser med statlig finansiering och ideella insatser.
• För många områden finns inte någon verksamhetsutövare som kan ställas till svars för den fysiska påverkan som skett historiskt, här har staten ett ansvar.
• Det behövs en långsiktig satsning på inventering av kulturmiljöer inför restaureringsinsatser, för att ytterligare förbättra kulturmiljöhänsynen i åtgärdsarbetet.
Havs- och vattenmyndigheten prioriterar idag cirka 40 Mkr av 1:11-anslaget (Åtgärder för havs- och vattenmiljö) till restaurering av vattenmiljöer. Staten föreslås att under en 20-årsperiod utöka 1:11-anslaget med 65 Mkr/år, så att totalt 105 Mkr/år kan prioriteras för detta syfte. Detta uppskattas medföra att det satsas totalt cirka 250 Mkr/år inklusive medfinansiering från andra källor under den kommande 20-årsperioden på restaureringsinsatser i limnisk miljö. Detta innebär en knapp fördubbling av de medel som används för restaureringsinsatser jämfört med idag.
Utöver detta föreslås att staten avsätter ytterligare 12–15 Mkr/år under en 20- årsperiod för inventering av kulturmiljöer i de områden där det planeras
restaureringsinsatser. Underlaget möjliggör anpassning av de åtgärder som vidtas så att de inte medför skada på värdefulla kulturmiljöer.
145
De restaureringsinsatser som vidtas föreslås prioriteras utifrån
avrinningsområdesvisa planer, där de områden och restaureringsåtgärder som bedöms kunna ge störst miljöeffekt per krona prioriteras.
Det finns ett stort behov av att utöka restaureringsarbetet av fysiskt påverkade vattenmiljöer för att nå miljökvalitetsmålen Levande sjöar och vattendrag, Hav i
balans samt levande kust och skärgård samt Ett rikt växt- och djurliv.
Vattenkraftens miljöfond AB kommer under den kommande 20-årsperioden att satsa 10 miljarder kronor på olika miljöåtgärder inom vattenkraften. Alla
vattenkraftsägare som anmält sig till den nationella prövningsplanen154 kan ansöka
om medel från fonden. Fokus för fondens finansiering är miljöåtgärder, inklusive utredningar, kostnader för prövning av miljöåtgärderna i domstol, eventuella produktionsförluster samt utrivning inom ramen för den nationella
prövningsplanen. Vattenkraftsägarna får själva svara för 15 procent av de miljö- åtgärdsrelaterade kostnaderna samt de första fem procenten av
produktionsbegränsningarna. 155 Fonden täcker endast åtgärder kopplade till
vattenkraften.
Utöver detta behövs medel för restaureringsinsatser i vattendragssträckor
uppströms/nedströms vattenkraftverk som är utsatta för annan fysisk påverkan, till exempel utdikning, flottledsrensning, icke-kraftverksdammar och vägtrummor. Det handlar i många fall om en historisk påverkan som skett, och där det inte längre finns någon verksamhetsutövare att ställa till svars för ingreppen.
De ytterligare medlen behövs för att förbättra effekten av de miljöåtgärder som genomförs av vattenkraftsbolagen, eftersom det kan behövas kompletterande åtgärder såsom anläggande av lekbottnar för den fisk som får förbättrade
vandringsmöjligheter genom åtgärder vid vattenkraftverken. Om kompletterande åtgärder vidtas bedöms miljöeffekten av de åtgärder som genomförs med
finansiering av vattenkraftens miljöfond öka väsentligt.
Effekter av restaureringsåtgärder inom ett avrinningsområde beror av varandra och därför är det viktigt att åtgärdernas inbördes förhållanden analyseras så att
maximala synergieffekter uppnås. I ett sådant arbete krävs det gemensam planering mellan olika aktörer över sektors-, kommun- och länsgränser för att säkerställa att åtgärdsarbetet blir kostnadseffektivt. En gemensam planering kan också bidra till en rättvisare fördelning av kostnader och möjliggöra en delad tillgång på
kompetens. Prioriteringen av restaureringsinsatserna föreslås ske utifrån de
154 Enligt riksdagens beslut från juni 2018 ska Havs- och vattenmyndigheten tillsammans med Statens
Energimyndighet och Svenska Kraftnät ta fram en nationell prövningsplan för att uppnå moderna miljövillkor när det gäller vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel.
(https://vattenkraftensmiljofond.se/#nationella-provnings-planen)
146
avrinningsområdesvisa planer som länsstyrelserna tar fram enligt länsstyrelsernas åtgärd 5 i ”Åtgärdsprogram 2016–2021” 156, kopplat till EU:s vattendirektiv. I
planerna ska alla vattenvårdande insatser samordnas för att optimera effekterna. Planerna kan antingen samordnas av en länsstyrelse, ett vattenråd eller annan lämplig organisation. Samtidigt kan en samordning av insatserna öka de administrativa kostnaderna, vilket förslaget tar hänsyn till genom att föreslå en öronmärkning av resurser för det.
Ett stort problem idag är att många insatser sker i form av större eller mindre få- åriga projekt, vilket skapar problem med den långsiktiga planeringen och att upprätthålla kompetens på länsstyrelserna. En stabil finansiering över tid möjliggör ökad kontinuitet i arbetet och en mer kostnadseffektiv användning av tilldelade resurser.
20 Mkr/år föreslås öronmärkas till kunskapsuppbyggande åtgärder inklusive samordnade inventeringar, utvärdering av restaureringsmetoder, samordnad uppföljning av åtgärder och system för att tillgängliggöra resultaten.
Vidare föreslås 20 Mkr/år öronmärkas inom 1:11-anslaget för samordning samt handläggning/administration av bidragen hos den organisation som samordnar arbetet regionalt. Resterande medel används för restaureringsinsatser inkl. kulturmiljöanpassning av åtgärderna.
Restaureringsinsatserna kan i huvudsak antas bestå av
habitatrestaurering/biotopåtgärder, hydrologisk restaurering, eller åtgärder vid icke- vattenkraftsdammar som till exempel dammutrivning eller anläggande av fiskväg. Kulturmiljöanpassning av åtgärder finansieras inom budgeten för
restaureringsinsatsen.
Medlen från 1:11-anslaget föreslås kunna användas dels i form av ett ansökningsbart bidrag, dels föreslås medlen kunna användas för offentliga åtgärder, det vill säga att de statliga myndigheterna genomför åtgärder. Offentliga åtgärder kan behövas i de fall de ansökningar om bidrag som kommer in inte bedöms som tillräckligt prioriterade. Som påpekas av Naturvårdsverket kan offentliga åtgärder vara särskilt motiverat för den del av fysisk påverkan som beror på historiska aktiviteter för vilka ingen ansvarig verksamhetsutövare finns och där det dessutom kan saknas aktörer som är beredda att ansöka om insatser.157 Även
när offentliga åtgärder genomförs antar vi att medfinansiering från befintliga fonder/anslag kommer att används i form av till exempel bygdemedel,
156 Vattenmyndigheterna. http://www.vattenmyndigheterna.se/Sv/atgarder-for-battre-vatten/atgarder-for-
lansstyrelser/Sidor/default.aspx.
157 Naturvårdsverket, 2016, http://www.naturvardsverket.se/upload/stod-i-
147
Landsbygdsprogrammet, Europeiska havs- och fiskefonden, Våtmarkssatsningen, Trafikverkets åtgärdsmedel, den lokala naturvårdssatsningen (LONA) med flera. Insatserna föreslås vara frivilliga. För att underlätta genomförandet av frivilliga insatser bör det finnas utrymme för ersättning av skador och intrång.
Åtgärdsprioritering sker utifrån kostnadseffektivitet och finansieringen ska samverka med övriga finansieringsmöjligheter.
Lagstiftningen om hänsyn till kulturmiljöer vid restaureringsinsatser är stark, men brist på underlag om kulturmiljövärden gör att tillräcklig hänsyn inte tas. För att möjliggöra kulturmiljöhänsyn inkluderar förslaget att staten avsätter 12–15 Mkr/år till länsstyrelserna som öronmärks för inventering av kulturmiljöer i de områden där det planeras restaureringsinsatser.
Förslaget kopplar till Havs- och vattenmyndighetens åtgärd 5 i Åtgärdsprogram 2016–2021, kopplat till vattendirektivet. Åtgärden innebär att Havs- och vattenmyndigheten i samverkan med Riksantikvarieämbetet ska ta fram en nationell strategi för finansieringen av åtgärder för vattenverksamheter där det saknas en ansvarig verksamhetsutövare.158
Vi antar följande fördelning av finansieringen av restaureringsåtgärderna på 1:11- anslaget, LIFE-medel respektive övrig medfinansiering:
• 1:11 anslaget: 105 Mkr, varav 40 Mkr används som statlig medfinansiering till LIFE-projekt.
• EU-medel till LIFE-projekt: Ca 80 Mkr.
• Medfinansiering till LIFE-projekt från till exempel kommuner och ideella organisationer (som i sin tur kan söka finansiering från olika fonder): ca 25 Mkr
• Medfinansiering ej LIFE-projekt (kommuner, ideella organisationer, olika fonder/anslag): ca 40 Mkr.
Analys av miljöproblemet, aktörerna och deras drivkrafter Fysisk påverkan i form av uppdämning, rensning, rätning och sänkning av vattendragen och sjöar medför omfattande påverkan på vattensystemen och deras förmåga att leverera ekosystemtjänster. Den storskaliga torrläggningen av
landskapet genom dikningsföretag har möjliggjort en ökad produktion i skogs- och jordbruk, men samtidigt påverkat den biologiska mångfalden negativt. Hydrologisk påverkan av flöden genom reglering vid kraftverk och dammar är också ett
problem för vattenmiljöerna. Den fysiska påverkan medför en minskad biologisk mångfald och minskade bestånd av naturligt förekommande arter, till exempel
158 Vattenmyndigheterna. http://www.vattenmyndigheterna.se/Sv/atgarder-for-battre-vatten/atgarder-for-
148
fiskarter och stormusslor som är känsliga för påverkan i vattenmiljön159. De flesta
vattenförekomster i Sverige har måttlig ekologisk status och det är mycket vanligt att förändringar beträffande flöden, morfologi och konnektivitet som påverkar ekosystemen negativt är registrerade för dessa.160
Problematiken i vattendragen påverkar även situationen i havet. Det finns fem arter som kan betecknas som långvandrande (lax, havsöring, ål, flodnejonöga och havsnejonöga). De vandrar långt mellan hav och inlandets vattendrag. Även andra arter vandrar mellan hav och sötvattensmiljöer, till exemepel id, skrubba, sik, gädda med flera. I Sverige finns 16 älvar som mynnar i Östersjön med bestånd av lax som av Internationella havsforskningsrådet (ICES) klassas som
naturreproducerande laxstammar. Dessa älvar, inkluderat Torne älv som är gränsälv mot Finland, svarar för uppskattningsvis 95 procent av all naturligt producerad lax i Östersjön.161 Det finns även 23 laxåar på svenska västkusten med
lax som vandrar till Atlanten för uppväxt (atlantlax). ICES klassar de svenska bestånden av atlantlax som varande precis på gränsen till att vara biologiskt säkra. Orsaken är dels en ökad dödlighet i havet, dels undermåliga habitat, stängda vandringsvägar, vattenkraftutnyttjande och -reglering i hemåarna.162
Rätning och sänkning av vattendrag minskar den naturliga retentionen i vattensystemen, vilket påverkar övergödningen av- och sedimenttransport till havet.
Det finns en potential för att öka välfärden i samhället genom att förbättra den ekologiska statusen i sjöar och vattendrag, då det i många fall medför en ökad tillgång på ekosystemtjänster vars värde överstiger den kostnad som
restaureringsinsatsen medför. Dessa ekosystemtjänster utgörs bland annat av produktion av fisk som är av intresse för fritids- och yrkesfiskare, estetiska värden, miljöer för rekreation, retention och kvarhållande av näringsämnen och miljögifter, översvämningsskydd och ekosystemens vattenhushållande förmåga. Utöver de ekosystemtjänster som åtgärderna bidrar med kan åtgärderna även bidra med existensvärden, det vill säga värdet individer har av att veta att arter och populationer existerar/kan fortleva helt frikopplat från nyttjande av arten/populationen.
Aktiviteterna som medför fysisk påverkan på vattenmiljöer är till stor del historiska, exempelvis flottning, dämmen och kvarnar, men de handlar också om pågående verksamheter i form av vattenkraftverk och jord- och skogsbruk som drar nytta av befintliga torrläggningsföretag, rensningar, rätningar och dräneringar.
159 Vattenverksamhetsutredningen, SOU 2014:35. 160 VISS-databasen, https://viss.lansstyrelsen.se/. 161 Havs- och vattenmyndigheten, dnr 568-2018.
149
Väg- och järnvägstrafik är andra aktiviteter som har inneburit till exempel
kulverteringar och installation av väg/järnvägstrummor och på så sätt gett upphov till svårigheter för organismer att sprida sig naturligt. l drivkrafterna för de befintliga verksamheterna hör bland annat energipolitik som uppmuntrar förnybar energi och efterfrågan på skogs- och jordbruksprodukter.
Analys av behov av styrning inom området
Det samhällsekonomiska grundproblemet är att det finns negativa externa effekter förknippade med de aktiviteter som åstadkommer eller har åstadkommit fysisk påverkan, det vill säga negativ påverkan på en tredje part som inte inkluderas i priset på aktiviteten. De aktörer i samhället som ger/har gett upphov till fysisk påverkan behöver/behövde i frånvaron av tillräckligt omfattande styrning inte fullt ut beakta de negativa konsekvenser som fysisk påverkan har på andra individer i samhället. Det finns/fanns därför inte tillräckliga incitament för dessa att minska den belastning de orsakar på miljön.
Den befintliga styrningen bedöms vara otillräcklig för att få till stånd restaureringsinsatser med potentiellt hög miljöeffekt och som bidrar till
samhällsekonomisk nytta. Miljökvalitetsnormerna för vatten ska uppnås genom tillämpning av befintlig lagstiftning, men de kan i många fall inte tillämpas på grund av otydliga ansvarsförhållanden och/eller avsaknad av en ansvarig
verksamhetsutövare. Det brister som sagt i kontinuitet i arbetet på regional nivå på grund av. otillräckliga resurser, vilket minskar kostnadseffektiviteten i
åtgärdsarbetet. Vattenkraftens miljöfond kommer att kunna finansiera många insatser, men den omfattar endast vattenkraftpåverkade vattendrag och endast åtgärder kopplat till de villkor som anges i tillstånden för verksamheterna. Dagens lagstiftning om kulturmiljöhänsyn är stark, men bristfälliga underlag om
kulturmiljövärden vid restaureringsobjekt medför att hänsynen till värdefulla kulturmiljöer brister.
Förslagets effekter på olika samhällsmål VÄNTAD EFFEKT AV FÖRSLAGET, PÅ MILJÖMÅLEN
Fysisk påverkan är en av de viktigaste orsakerna till att vi är långt ifrån måluppfyllelse enligt kraven i vattenförvaltningen och när det gäller miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag. Det har också betydande påverkan på miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård samt
Ett rikt växt- och djurliv, eftersom flera arter under sin livscykel vandrar mellan
hav och vattendrag, till exempel ål, lax och havsöring.
Förslaget har i första hand positiv påverkan på miljökvalitetsmålet Levande sjöar
och vattendrag genom att ge naturligt fungerande vattensystem med förbättrade,
och ökad tillgänglighet till, lek- och uppväxtområden för fisk och andra
150
friluftsliv såsom fritidsfiske. Förslaget bedöms också öka förutsättningarna för hänsyn till värdefulla kulturmiljöer i åtgärdsarbetet.
Förslaget har även positiv påverkan på miljökvalitetsmålen Hav i balans samt
levande kust och skärgård och Ett rikt växt- och djurliv genom förbättrade
möjligheter för arter som vandrar mellan hav och vattendrag att nå sina livsmiljöer. Dessutom kan förslaget ha positiv påverkan på miljökvalitetsmålen Giftfri miljö,
Ingen övergödning, och Grundvatten av god kvalitet genom att ge förutsättningar
för naturliga vattenflöden och vattenstånd samt förbättrad retention och kvarhållande av näringsämnen och miljögifter.
Förslaget kan ha en negativ effekt på miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap genom att mark som används för livsmedelsproduktion tas i anspråk och genom jordbruksmarkens värde för livsmedelsproduktion minskar eller uteblir genom försämrade förutsättningar för dränering. Lokalt försämrade förutsättningar för att bedriva jordbruk kan också leda till färre aktiva jordbrukare och därmed
förutsättningarna för att upprätthålla odlingslandskapets biologiska mångfald och kulturmiljövärden. Genom att analysera vilken jordbruksmark som påverkas av förändrade vattennivåer ökar möjligheterna att anpassa åtgärderna så att påverkan på jordbruket begränsas.
Havs- och vattenmyndigheten och Jordbruksverket arbetar med att ta fram en metod för avvägning mellan värdet av jordbruksmark och värdet av vattenmiljöer med god ekologisk status i jordbrukslandskapet, för att säkerställa att åtgärder inom vattenmiljöarbetet inte påverkar jordbrukets produktionsförmåga eller jordbrukets konkurrenskraft i en betydande grad i ett nationellt perspektiv.163 Metoden bedöms
kunna användas i prioriteringen av åtgärdsobjekt som får bidrag, så att hänsyn kan tas till områden av stort värde för livsmedelsförsörjningen och miljökvalitetsmålet
Ett rikt odlingslandskap.
En potentiell påverkan på andra miljökvalitetsmål är att i den mån statliga åtgärder införs, så antas att medel från andra befintliga fonder och anslag kommer att användas. Detta kommer att medföra att andra projekt, som också ansökt om dessa medel men som bedöms som lägre prioriterade, kommer att trängas undan till förmån för restaureringsinsatserna. En förutsättning för att kunna nyttja medel ur andra fonder och anslag är dock att ansökningarna sker i konkurrens med andra projekt. Restaureringsprojekt kommer alltså bara tilldelas medel i den mån de bedöms som mest prioriterade.
Förslaget har positiv påverkan på följande Agenda 2030-mål: 6 Rent vatten och
sanitet, 14 Hav och marina resurser, 15Ekosystem och biologisk mångfald, 11
151
hållbara städer och samhällen och 13 Bekämpa klimatförändringen (se stycket om
påverkan på andra mål nedan).
Två exempel
För att ge en bild av vad satsningen kan ge mer konkret ger vi två exempel från verkliga projekt som gäller hela eller delar av avrinningsområden/längre sträckor av vattendrag.