Förtroendevalda ledamöter i ideella styrelser

Med förtroendevald avses en person som genom val erhållit ett uppdrag i en ideell styrelse och förutsätts sköta uppdraget i enlighet med organisationens ideologi och den egna övertygelsen (Segnestam Larsson, 2015). Det är tveksamt om teorier och resultat från styrelseforskning baserad på privatägda styrelser kan tillämpas på styrning i offentlig verksamhet, då den kontexten för styrelsearbete ger andra

förut-23

sättningar (Svärd, 2016). Forskning på styrelser inom ideella organisationer är nu så utvecklad att det går att säga något specifikt kring dess funktioner och faktorer. Ola Segnestam Larsson, ekonomie doktor i företagsekonomi med fokus på civilsamhälle och offentlig sektor vid Ersta Sköndal högskola och Stockholms universitet, beskriver den internationella forskningen om styrelser i ideella organisationer som omfattande, liksom den svenska populärvetenskapliga litteraturen om förtroendevalda, medan forskningen om förtroendevalda i Sverige är begränsad (Segnestam Larsson, 2015). Segnestam Larsson uppmärksammar utifrån ett svenskt perspektiv hur Madestam och von Essen visar att förtroendevalda finns med i forskning som inte syftat till att undersöka förtroendevalda, men nu kan användas så (Segnestam Larsson, 2015). Svensk forskning saknar i jämförelse med den internationella under-sökningar om till exempel det juridiska ramverket, relationer mellan förtroendevaldas insatser och organisationers resultat samt hur organisatoriska förutsättningar påverkar förtroendevaldas förut-sättningar (Segnestam Larsson, 2015).

En genomgång av befintliga studier sammanfattar det som att ideella styrelsers funktioner generellt förstås som (a) ansvarstagande, både i legal och representativ mening, (b) policyframtagande, både kring organisationens faktorer och strategier, (c) resursutvecklande, utifrån ett ansvarstagande för utvecklingen av organisationens ekonomi, information och idé, (d) legitimerande, där organisationens syfte tolkas i relation till omgivningen och omgivningens behov tolkas i relation till organisationen, samt (e) ett kontinuerligt ledarskaptagande, genom att utse, övervaka och utvärdera högsta tjänsteman (Tsui, Cheung, & Gellis, 2004). Vidare anses ideella styrelser vara mer beroende av sina resurser, karaktärrista och situationer än av funktioner såsom rösträtt i styrelsen (Tsui, Cheung, & Gellis, 2004). Ostrower och Stone (2006) gör en översikt av forskningen och hur den skiljer sig mellan ideella organisationer och övriga. Studier visar att ideella styrelser är större, ca tolv till trettio ledamöter, medan privata har mellan tio och femton ledamöter, vilket kan förklaras med att ideella styrelser har en funktion av att ha ledamöter från olika valkretsar. Förtroendevalda är övervägande män ur övre medelklass, som är aktiva och engagerade i samhället (von Essen, 2015). Ideella styrelser har generellt sett runt 40 % fler kvinnor än privata styrelser, men det finns trots den representativa aspekten generellt sett inte liknade skillnader i att ideella styrelser skulle ha en större mångfald när det gäller etnicitet eller klass. Det finns ledamöter i ideella styrelser som har ett ekonomiskt engagemang i organisationen genom att vara bidragsgivare till den (Ostrower & Stone, 2006). Förtroendevalda balanserar och hanterar i styrelsearbetet olika motsättningar i organisationen (Shoug & Wilhelmson, 2015). Formell struktur kan innebära både möjligheter och problem för förtroendevalda (Robertsson & Hvenmark, 2015).

4.4.1. Förtroendemannaorganisationen på lokal nivå i Svenska kyrkan Svenska kyrkan hade år 2018 drygt tjugo tusen anställda (21 606 personer) och knappt femton tusen förtroendevalda. (14 333 personer fördelade på 19 403 poster i direktvalda eller indirekt valda organ, det vill säga fullmäktige och styrelse på lokal, regional och nationell nivå. Ersättare är inte inräknade i statistiken och inte heller församlingsråd eller utskott, därför ger siffrorna om förtroendevalda inte en exakt bild). Det går att se en stor likhet med Svenska kyrkans organisation och hur Sverige demokratiskt är ordnat. Tidigare föddes medborgare in i Svenska kyrkan. Nu är det istället så, att genom att döpas enligt Svenska kyrkans ordning blir en person tillhörig Svenska kyrkan. Tillhörighet är det begrepp som används i kyrkoordningen, inte medlemskap, även om det används i dagligt tal (Ekström, 2004). Den sista december 2018 tillhörde knappt 6 miljoner svenskar Svenska kyrkan, vilket gör den till Sveriges i särklass största medlemsorganisation. Som medlem tillhör varje individ en församling och kan vart fjärde år rösta fram fullmäktige på lokal nivå.

Den lokala nivån är den primära, som självbestämmande juridisk enhet. Den är antingen en församling eller ett pastorat, vilket är en enhet som består av flera församlingar. År 2019 fanns det 615 lokala enheter i Svenska kyrkan, fördelade på 353 församlingar och 262 pastorat. I pastoraten ingår 979 församlingar, vilket betyder att det totala antalet församlingar var 1332 stycken (Faktablad Svenska kyrkan, 2019). Församlingarna täcker tillsammans Sveriges geografiska yta och alla medlemmar är knutna till en församling. I den här studien kommer jag fortsättningsvis tala om pastorat, då det är fyra pastorat som studien undersöker, för att undvika det mer omständliga ”församlingar och pastorat”.

Varje enhet på lokal nivå har ett kyrkofullmäktige som röstas fram av medlemmarna. Fullmäktige utser ett kyrkoråd vilket fungerar som styrelse. I ett pastorat har varje församling ett församlingsråd och det

24

kan finnas olika utskott för till exempel fastighetsförvaltning eller begravningsverksamhet. Därmed kan varje lokal enhet ha ett ganska stort antal förtroendevalda, styrelseledamöter samt råds- och utskotts-medlemmar, som har förtroendeuppdrag i organisationen. I fullmäktige företräder ledamöterna sin nomineringsgrupp och sina väljare i en representativ demokrati (Wilhelmsson, 2017). Fullmäktige beslutar om mål och riktlinjer, budget, kyrkoavgift och ekonomiska frågor av större vikt (Kyrkoordning, 2019). Kyrkofullmäktige beslutar tillsammans med kyrkoherden om församlingsinstruktionen, vilken kan ses som en prioriteringsplan, och antar för varje år en verksamhetsplan och en budget som tidsbegränsad tillämning av församlingsinstruktionen (Wilhelmsson, 2017). Fullmäktige utser styrelse, kallad ”kyrkoråd”, som har pastoratet som huvudman (Kyrkoordning, 2019).

Kyrkoordningen anger att kyrkorådet är den lokala nivåns styrelse. Styrelsen har ansvar för hela pastoratet, genom att verkställa fullmäktiges beslut och verka för pastoratets bästa. Styrelsen företräder och sköter ekonomiska och juridiska angelägenheter åt organisationen, i vad som förstås som ett sysslomannauppdrag (von Malmborg, 2013). Det innebär en skyldighet att följa lagstiftning, att arbeta för att förverkliga målsättningar och vidta åtgärder, genom att bland annat följa instruktioner från högre organ, avge årsredovisning och tillsammans med högste chef organisera anställdas arbete. Vidare finns en skyldighet att väl förvalta och se till det som är bäst för organisationen, genom att sätta sig in i organisationens verksamhetsförutsättningar och ekonomiska situation, aktuell lagstiftning och de avtal som styr verksamheten. Förutom de lagar som reglerar kärnverksamheten lyder Svenska kyrkan under kulturmiljölagen och är huvudman för begravningsverksamheten i Sverige. Styrelseledamöterna behöver inte ha all kunskap personligen men ska se till att den finns i tjänstemannaorganisationen, som kan bereda frågor. Kyrkorådet ska ha goda rutiner för internkontroll (von Malmborg, 2013).

Arbetsordningen för styrelsen ska innehålla en beskrivning av kyrkorådets uppgifter, årsplanering där det framgår hur många möten styrelsen ska ha under året och vilka större frågor den ska ta upp vid varje möte, vilka organ styrelsen inrättat och vad som delegerats till dessa, vilken sorts protokollföring och rapportering som förväntas, övrig delegation, de styrande dokument styrelsen upprättat och när de ska uppdateras, rapportering från högsta chef samt särskilda uppgifter för ordföranden (Wilhelmsson, 2017).

Kyrkoherden är fullvärdig ledamot i styrelsen och högste tjänsteman som leder all verksamhet (Kyrkoordning, 2019). Att kyrkoherden är fullvärdig ledamot i styrelsen grundar sig på det faktum att kyrkoherden är den främste representanten på den lokala nivån för kyrkans ämbete (Kyrkoordning, 2019). Kyrkoherden bestämmer hur ekonomiska medel används utifrån budgetens övergripande anslag och delegationsordning (Wilhelmsson, 2017). Kyrkoherdens ansvar har efter kyrkomötets beslut 2009 utökats till att bland annat leda all verksamhet och kyrkorådets ställning som styrelse har renodlats (Kyrkoordningskommentaren, 2018, s. 67).

4.4.2. Förtroendevalda styrelseledamöter i Svenska kyrkan

Det finns ett stort antal förtroendevalda i Svenska kyrkan, som samlas i 615 lokala fullmäktige över landet. Att vara förtroendevald beskrivs som att vara med och ta ansvar för kyrkan, med skyldighet att sätta sig in i regelverket för att kunna ta sitt ansvar för de beslut man är med och fattar (Wilhelmsson, 2017). Formellt krävs av en förtroendevald att det är en person som är döpt, folkbokförd, 18 år eller äldre, tillhörig Svenska kyrkan och en nomineringsgrupp (liksom i förekommande fall det politiska partiet) och genom kyrkoval har blivit invald på lokal nivå (Kyrkoordning, 2019).

Uppdraget ses enligt sjunde kapitlets inledning inte som ett specifikt uppdrag som förtroendevald, utan som en del av det uppdrag som ges i dopet och ska fullgöras i solidaritet med Svenska kyrkan och i evangeliets tjänst (Kyrkoordning, 2019). Det är på denna grund som den förtroendevalda ska förstå sitt uppdrag att sitta i styrelsen. De förtroendevalda har av församlingen fått i uppdrag att ta ansvar för att församlingens grundläggande uppgift blir utförd och dess förvaltning skött. De utövar sina uppdrag inom ramen för det mandat som tillhör det organ som de ingår i (Kyrkoordning, 2019).

Kommentar till kyrkoordning lyfter fram att uppdraget som förtroendevald efter 2000 inte längre är ett uppdrag inom offentligrättsligt reglerad verksamhet men ändå i viss mån rör sig om myndighets-utövning, främst när det gäller begravningsverksamhet men också arkivvård och kyrkoantikvarisk ersättning för kulturminnen samt tryckfrihetsförordning och offentlighets- och sekretesslagen (Kyrkoordningskommentaren, 2018). I dessa avseenden gäller de regler som finns för

myndighets-25

utövning vilka är samma som gäller för förtroendevalda i kommunen, att de kan ställas till svars för tjänstefel, mutbrott och brott mot tystnadsplikt. För uppdrag i beslutande organ ansvarar den som är förtroendevald endast inför väljarna och för den kyrkliga verksamheten gäller den allmänna lag-stiftningen (Kyrkoordningskommentaren, 2018).

Kommentaren talar om viljan att av demokratiska skäl undvika inskränkningar i rätten att bedöma lämpligheten av kandidater som nomineras för olika nomineringsgrupper. Den inskränkning som gjordes inför år 2000 var att begränsa kyrkligt anställdas möjlighet att också vara förtroendevalda, utifrån faran för intresse- och lojalitetskonflikter och utifrån viljan att bevara Svenska kyrkans öppna folkkyrkokaraktär (Kyrkoordningskommentaren, 2018).

En förtroendevald kan välja att avsluta sitt uppdrag på eget initiativ. En förtroendevald kan efter ett indirekt val i fullmäktige, där indirekt betyder att det handlar om en styrelse- eller rådsledamot, få sitt uppdrag återkallat av fullmäktige, om personen har vägrats ansvarsfrihet eller om personen har blivit dömd för ett brott som är föreskrivet minst två års fängelse. Den som valts i direkta val, det vill säga är ledamot av fullmäktige, kan inte få sitt uppdrag återkallat utan väljarna kan bara visa sitt missnöje genom att inte låta en förtroendevald bli omvald. En nomineringsgrupp kan inte återkalla ett uppdrag för att gruppen är missnöjd med en förtroendevalds agerande, inte heller om den förtroendevalda har lämnat nomineringsgruppen (Kyrkoordningskommentaren, 2018).

Hur respektive nomineringsgrupp förstår uppdraget som förtroendevald handlar om – som jag förstår det efter att ha läst de största nomineringsgruppernas hemsidor – att ställa sig bakom nominerings-gruppens program, att vara medlem i nomineringsgruppen och i förekommande fall det politiska partiet.

Genom att läsa programmet för vad nomineringsgruppen vill så får förtroendevalda veta vad uppdraget innebär. En nomineringsgrupp skriver: ”Programmet används som information till nya lokala grupper, som vägledning för nya kandidater och förtroendevalda och som hjälp åt alla engagerade att reflektera över Svenska kyrkans framtid” (Partipolitiskt obundna i Svenska kyrkan, 2019).

4.4.3. Ansvarstagande i ideella styrelser

Traditionellt har väljarna och marknaden ansetts övervaka och skydda styrelsens beslutsfattande från opportunism och annat oönskat beteende, men ideella styrelser har inte på samma sätt som privata styrelser en reglerande marknad eller aktivt reglerande ägarintressenter, vilket väcker frågan om adekvata ansvarighetsmekanismer i relation till ideella styrelser (Ostrower & Stone, 2006).

Förtroendevalda styrelseledamöter i ideella organisationer har fullt ansvar för sin organisation och är viktiga både utifrån ett civilt samhällsengagemang och för att föra samman enskilda organisationer med det omgivande samhället (Ostrower & Stone, 2006). Ostrower och Stone lyfter fram ett behov av att ta i beaktande den juridiska kontexten som styrelsen verkar i, för att göra styrelsens ansvarighet tydligare.

Grundläggande ansvarighet i ideella styrelser handlar om tre skyldigheter: skyldigheten att vara lojal handlar om att driva organisationens, och inte sina egna eller någon annans, intressen. Skyldigheten att vara engagerad handlar om att delta i beslut, att informera sig och att utöva ett oberoende omdöme utifrån en god vilja. Den tredje skyldigheten är att underordna sig organisationens syfte, där styrelsen kan förstås som en tolkande gemenskap för hur syftet ska förverkligas för det allmänna bästa i den aktuella situationen (Ostrower & Stone, 2006). Oavsett om man ser relationen inom styrelsen främst som jämlik eller främst som hierarkisk så ser man ut bägge perspektiven en högre autonomi och osäkerhet i ideella organisationers relationer (Segnestam Larsson, 2015). Styrelse och högsta tjänsteman måste samarbeta och aktivt delta för att uppnå organisationens mål (Tsui, Cheung, & Gellis, 2004).

Högsta tjänsteman förstås som ansvarig inför styrelse, kunder eller motsvarande, personal, samhälle, den eller de professionella sfärerna som verksamheten omfattar och de som försörjer verksamheten (Tsui, Cheung, & Gellis, 2004). Chefen är vidare ansvarig för vissa administrativa skyldigheter, liksom för att vara länken mellan styrelse och personal och kontrollera informationsflödet däremellan, vilket innebär att det går att förstå högsta tjänsteman som organisationens högsta administrativa auktoritet (Tsui, Cheung, & Gellis, 2004). Som enskild person har chefen mer makt än enskilda ledamöter, eftersom styrelsens makt ligger hos kollektivet (Tsui, Cheung, & Gellis, 2004). Styrelsens rykte och trovärdighet är beroende av högsta tjänstemans prestationer, medan styrelsens ansvarighet ökar ju större delaktighet ledamöter har i beslutsprocessen.

26

Tsui et al. har utifrån rådande forskningsläge identifierat ett antal spänningar mellan styrelseledamöter och högsta tjänsteman: de ser att ideologisk hållning är avgörande i beslutsfattande och att ideologisk hållning – det vill säga grund för försanthållande, planering och idéer – växlar i en styrelse. Vidare lyfter de fram att styrelseledamöter i ideella styrelser inte är ägare i traditionell, privat mening, utan styrelsen representerar ett bredare och kollektivt ägande men ledamöterna är samtidigt ansvariga för verksamhetens agens som arbetsgivare för högsta tjänsteman och är den enda instans som kan anställa och avskeda högsta tjänsteman (Tsui, Cheung, & Gellis, 2004). I de ideella styrelser där högsta tjänsteman inte finns med som ledamot i styrelsen kan det leda till ett kunskapsglapp och medföljande konflikt mellan beslut och verksamhet, medan det i de organisationer där högsta tjänsteman är ledamot av styrelsen kan uppstå rollförvirring, vilket kan ses som exempel på en organisatorisk faktor som påverkar samverkan (Tsui, Cheung, & Gellis, 2004). Vidare kan skilda sociala bakgrunder och klasstillhörigheter öka spänningen i styrelsen, liksom att tjänstemannen tillbringar mycket mer tid i organisationen och oftast också har en tillhörande professionell utbildning inom organisationens verksamhet medan styrelseledamöterna oftast har annan specialistkunskap, vilket kan leda till att den andres kunskap inte värderas lika högt som den egna. Det glapp som i styrelsens konstruktion finns mellan styrelseledamöter och högsta tjänsteman i styrelsen, liksom i ideella styrelser med representativt utsedda ledamöter också ofta mellan olika styrelseledamöter, gör att mycket av styrelseforskningen handlat om hur makt- och ansvarsfördelning ska se ut i styrelserna (Svärd, 2016; Ostrower & Stone, 2006; Tsui, Cheung & Gellis, 2004).