Lissabonfördraget blev kulmen på en gradvis utveckling inom eu mot alltmer beslutsfattande med kvalificerad majoritet, alltså en utveckling från mellanstatlighet med enhälligt beslutsfattande mot överstatlighet. Vi kommer nu att studera eu:s beslutsfattande på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken både som sådant och som en illustration av graden av mellanstatlighet respektive överstatlighet på detta område.
Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ska enligt arti- kel 24(1) i eu-fördraget bestämmas och genomföras av Europeiska rådet och rådet och de ska enligt samma artikel agera enhälligt utom när något annat stipuleras uttryckligen. Att beslut enligt kapitlet om utrikes- och säkerhetspolitiken ska fattas enhälligt upprepas i artikel 31(1). Enhällighet är således huvudregeln på utrikes- och säkerhetspolitikens område. Ingen stat kan bli bunden mot sin vilja. De rättsliga instrument som står till unionens förfogande räknas upp i eu-fördraget.
Unionen ska, enligt artikel 25 (a) och (b) i eu-fördraget, föra den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken genom att bestämma de ”allmänna riktlinjerna” samt genom att fatta ”beslut”. Besluten i sin tur ska enligt artikel 25 (b) (i–iii) bestämma vilka åtgärder som ska vidtas av unionen, vilka ståndpunkter som ska intas av unionen, samt arrangemangen för genomförandet av de två typerna av beslut. I tillägg till de allmänna riktlinjerna och de två olika typerna av be slut ska unionen enligt artikel 25 (c) föra den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken genom att stärka det systematiska samarbetet mellan medlemsstaterna om deras politik. Vilka instrument unionen ska använda för att stärka medlemsstaternas samarbete specificeras inte; ur rättslig synpunkt finns inga kraftfulla instrument till unio- nens förfogande när det gäller att förmå staterna att samarbeta.
Liksom i fallet med enhällighet i Europeiska rådet och rådet, föreskriver eu-fördraget inte mindre än två gånger att antagandet av lagstiftande instrument är uteslutet på utrikes- och säkerhetspoliti- kens område, i artikel 24(1) respektive 31(1). Generellt bindande eu- lagstiftning antas i stor mängd på de flesta av eu:s politikområden
inklusive inom de områden som räknas till de ”yttre åtgärderna”, men får alltså inte antas inom utrikes- och säkerhetspolitiken. Att den rättsligt mest högtstående formen av beslut – lagstiftande beslut – uttryckligen anges som utesluten på detta område illustrerar ur rättslig synpunkt den svagare formella struktur som råder inom eu:s utrikespolitik. Det existerar heller inte som vi sett något eu-rättsligt maskineri som skulle kunna se till att eventuella lagstiftande beslut inom utrikes- och säkerhetspolitiken drevs igenom; eu-domstolen är principiellt utesluten från detta område enligt artikel 24(1).
Europeiska rådets beslutsbefogenheter definieras snarlikt men inte helt identiskt i två olika bestämmelser i artikel v i eu-fördraget. Enligt den första bestämmelsen som gäller hela fältet för eu:s ”yttre åtgärder”, ska Europeiska rådet på grundval av de principer som unionen själv bygger på och på grundval av ett antal brett formu- lerade målsättningar för unionens internationella handlande som helhet i artikel 21, identifiera unionens strategiska intressen och mål enligt artikel 22(1). Europeiska rådets beslut med avseende på unionens strategiska intressen och mål ska röra den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och andra områden som omfattas av unionens yttre åtgärder. Europeiska rådet ska enligt samma artikel agera enhälligt på rekommendation från rådet.
Europeiska rådets beslutsbefogenheter enligt den andra bestäm- melsen, som gäller området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken specifikt, formuleras ungefär, men inte exakt, likadant som de beslutsbefogenheter som spänner över hela området för yttre åtgärder, enligt artikel 26(1). På det särskilda området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ska Europeiska rådet identifiera unionens strategiska intressen, fastställa målen för och bestämma allmänna riktlinjer för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, inklusive i angelägenheter med följder för för- svaret. Europeiska rådet ska fatta nödvändiga beslut, enligt samma artikel.
Rådet i sin tur ska enligt artikel 26(2) i eu-fördraget forma den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och fatta nödvändiga beslut för att närmare bestämma politiken på grundval av de allmänna riktlinjer och den strategiska kurs som bestämts av Europeiska rådet.
Det kan noteras att Europeiska rådets beslutskompetens omfattar både den mellanstatliga gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiska sfären och den överstatliga sfär som rör unionens övriga yttre verk- samhet och att rådet (artikel 22(1)) samt både den höga representan- ten och kommissionen (artikel 22(2)) får vara inblandade i denna process. Det ger uttryck för en vilja att integrera och sammansmälta hela utrikespolitiken i vid mening till en kraftfull och effektivare hel- het. Dock finns inte samma verkningsfulla mekanismer för genom- förandet av politiken på det utrikes- och säkerhetspolitiska området, inklusive försvarspolitiken, som på övriga områden av eu:s yttre åtgärder.
När den internationella situationen kräver operativt handlande av unionen ska rådet enligt artikel 28(1) fatta nödvändiga beslut.
Besluten om operativt handlande ska enligt artikel 28(2) i eu- fördraget vara förpliktande för medlemsstaterna med avseende på vilka ståndpunkter de intar och hur de agerar. Hur bindande dessa beslut verkligen är i rättslig bemärkelse kan diskuteras. Det faktum att besluten fattas enhälligt borde dock borga för att de sedan följs av medlemsstaterna; beslut om operativt handlande som inte alla är beredda att följa kommer inte att fattas.
Närhelst det finns en plan att inta en nationell ståndpunkt eller att vidta nationella åtgärder som följd av ett rådsbeslut om operativt handlande ska den berörda medlemsstaten bistå med information i så god tid att föregående överläggningar vid behov kan äga rum i rådet. I fall som fordrar ett snabbt beslut får den höga representanten, på eget initiativ eller på en medlemsstats begäran, sammankalla ett extraordinärt rådsmöte.
I tillägg till beslut om operativt handlande ska rådet enligt artikel 29 fatta beslut som anger unionens inställning till en särskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär. Beslut om restriktiva åtgärder fattas oftast med denna artikel som grund i kombination med artikel 215 i Funktionsfördraget. Medlemsstaterna ska enligt samma artikel säkerställa att deras nationella policy är förenlig med unionens inställning.
Som en liten uppmjukning av kravet på enhällighet vid beslutsfat- tande på utrikes- och säkerhetspolitikens område har en särskild
regel införts om avståenden vid omröstning, så kallat konstruktivt avstående, enligt artikel 31(1) i eu-fördraget. Om en medlemsstat avstår från att rösta i rådet kan medlemsstaten kvalificera sitt avstå- ende genom att göra en formell deklaration. Medlemsstaten blir då inte skyldig att tillämpa beslutet, men ska acceptera att beslutet förpliktar unionen som sådan.
Det finns fall även på utrikes- och säkerhetspolitikens område där rådet får fatta beslut med kvalificerad majoritet, enligt artikel 31(2). rådet ska fatta beslut med kvalificerad majoritet när det närmare bestämmer åtgärder eller ståndpunkter för unionen på grundval av ett (enhälligt) beslut i Europeiska rådet rörande unionens strategiska intressen eller mål.
Rådet får också fatta beslut med kvalificerad majoritet när det fastslår ett handlade eller ställningstagande för unionen på förslag av den höga representanten som lagts fram på uttrycklig (enhällig) begäran av Europeiska rådet, på Europeiska rådets eget initiativ eller efter ett initiativ av den höga representanten.
Rådet får vidare använda sig av kvalificerad majoritet när det fattar ett beslut om genomförandet av ett tidigare (enhälligt) beslut som bestämmer åtgärder eller ståndpunkter för unionen. Vidare får rådet med kvalificerad majoritet besluta om tillsättandet av en ”särskild representant” med ett mandat i förhållande till speciella politikområden.
Det kan noteras att rådets möjligheter att fatta beslut med kvalifi- cerad majoritet är mycket kringskurna och att Europeiska rådet, som är ett rent mellanstatligt organ med sina stats- och regeringschefer, alltid är den ytterst avgörande instansen inom utrikes- och säker- hetspolitiken. Den utpräglade mellanstatligheten till trots finner forskaren Marianne Riddervold att kommissionen de facto påverkar utrikes- och säkerhetspolitiken inklusive försvarspolitiken betydligt mer än förväntat de jure.
Det Europeiska rådet får enligt artikel 31(3) enhälligt besluta att rådet ska agera med kvalificerad majoritet även i andra fall än de som redan räknas upp i eu-fördraget enligt ovan. De svaga regler som rör rådets beslutsfattande med kvalificerad majoritet på utrikes- och säkerhetspolitikens område ska enligt artikel 31(4) över huvud taget
inte tillämpas i fråga om beslut med militära eller försvarsmässiga konsekvenser.