Sedan andra världskriget har synen på säkerhet gradvis kommit att breddas. Trenden har gått från den smala, hårda och konventionella synen på säkerhet med fokus på staten, till att omfatta flera per- spektiv och analysobjekt – samhällets säkerhet, individens säkerhet, och så vidare). Dessa perspektiv har också i allt högre grad kommit att komplettera varandra. Fortsatt centralt för säkerhetsanalysen är emellertid makt, maktnätverk, maktprojicering samt förmågan att förändra ett beteende hos motståndaren, alternativt att skapa tro- värdighet för den egna ”berättelsen” eller att förändra den berättelse motståndaren vill ska gälla. Även synen på sanktioner har präglats av denna säkerhetsdebatt. Sanktioner kan förstås och användas på olika sätt beroende på vilken slags föreställning om säkerhet man utgår från. De historiska exempel som diskuterades initialt i detta kapitel rymmer både strategiskt, taktiskt och operativt bruk av sanktioner. eu:s sanktioner och deras roll i unionens nuvarande säkerhets- tänkande kan bäst förstås genom ett geoekonomiskt perspektiv. Ekonomisk krigföring, eller ”geoekonomi”, inbegriper olika sorters politiska, ekonomiska och tekniska metoder för att påverka en mot- ståndares politiska beteende. I dagens globala ekonomiska system, som sammanlänkar de flesta ekonomiska flöden, blir flertalet aktörer ekonomiskt sårbara, vilket ger möjligheter att påverka svartlistade individer, regeringar och företag genom denna typ av metoder. De flesta stormakter, och inte minst usa och eu, utövar idag finansiell säkerhetspolitik även om det geoekonomiska vapnet per se sällan nämns vid namn. Således kan den som på allvar vill vara någon på den geopolitiska arenan inte förbise denna dimension.
Förenklat innebär geoekonomi att använda sig av det öppna inter- nationella finansiella systemet för att främja nationella ekonomiska och säkerhetspolitiska intressen. Vanliga förfaringssätt är finansiell underrättelseanalys, filtrering av finansiella strömmar, screening- förfaranden, samt kontroll av strategiska handelsflöden. Inte sällan används olika finansiella nyckelhubbar som Society for Worldwide
kan. Utbyten sker även med globala finansiella aktörer som imf, g7 och Världsbanken. Även mindre privata aktörer utgör en allt viktigare komponent i det finansiella kriget.
Genom tydliga utrikespolitiska mål i kombination med hård lagstiftning samt hot om dryga böter kan aktörer som eu förmå finansiella operatörer att axla ett ansvar för att upprätthålla en viss form av sanktionspolitik (till exempel förbud mot att genomföra transaktioner till och från svartlistade aktörers konton, frysningar av tillgångar, eller screeningförfaranden av svartlistade individer som befinner sig på resande fot). Med hot om böter och/eller åtal har ett ofta kostsamt ansvar lagts på privata aktörer att skapa filtrerings- och övervakningssystem.
Den finansiella världen är alltså idag till stor del sammanvävd med den säkerhetspolitiska. Den trestegsbaserade sanktionstrappa som västmakterna infört mot Ryssland utgör ett typexempel på geoeko- nomi. Det är således kännetecknande för vår tid att geoekonomin kommit att spela en viktig roll då Rysslands övertagande av Krim inte möttes av vapen utan av eurons och dollarns inflytande och västmakternas handelsbegränsningar.
Geoekonomi involverar vanligen ett stort antal departement, myndigheter och institut inom respektive medlemsstat (dock inte alla inom en och samma sanktionsregim). Även på eu-nivå sker koordinering mellan olika avdelningar, det vill säga eeas i nära samverkan med andra eu-direktorat. Kommissionens direktorat för handel (dg Trade) spelar exempelvis en mycket viktig roll i sanktio- nerna mot Ryssland. Det är genom handeln som eu kan identifiera hur olika handelsrestriktioner på exempelvis varor, tjänster och tek- nologiöverföringar kan skada Ryssland.
I praktiken är geoekonomin en komplicerad ekvation att lösa inom eu, där å ena sidan förhandlingar ska ske mellan olika med- lemsstaters nationella intressen, och där å andra sidan olika delar av eu-byråkratin måste enas kring en samsyn. Geoekonomins effekt, trovärdighet och upprätthållande är således ett resultat av den sam- manjämkning som sker mellan alla dessa intressen.
Den ekvation som tjänstemännen i Bryssel försöker lösa då sank- tioner införs är hur man bäst optimerar balansen mellan politiska
mål (”beteendeförändring” hos mottagaren) och samtidigt minime- rar de ekonomiska kostnaderna för eu:s medlemsstater (sändarens ”uppoffringar”). Ekvationen är inte helt lätt att lösa. Först och främst har det politiska värdet inte något monetärt värde. Det är därför svårt att mäta värdet av att uppnå det politiska syftet i faktiska kostnader för eu:s medlemsstater. Att konsekvenserna av Rysslands politik mot Ukraina, vilken innebar ett geopolitiskt drag mot den europeiska idén om en viss säkerhetsarkitektur, inte kan mätas i pengar är klart. Men att beräkna hur mycket det ska få kosta att upp- rätthålla Rysslandssanktionerna i förlorade intäkter för europeiska medlemsstater, och företag som är aktiva i Ukraina och Ryssland, är betydligt svårare. Alla aktörer vill minimera just sina risker, förluster och kostnader som kan uppstå då handelsförbud införs mot varor, tjänster och service. Denna ekvation är inte unik för Ryssland. Alla sanktionsregimer kostar pengar. Samtidigt är detta det pris alla soli- dariskt måste betala för att bevara freden och stabiliteten i Europa.
Det värt att notera att olika kostnader uppstår under olika sank- tionsregimer. Medan Rysslandssanktionerna sticker ut i så motto att dessa har ett högt säkerhetspolitiskt värde (”fred i Europa” eller ”kontinental stabilitet”), har exempelvis eu:s Zimbabwe-sanktioner inte samma ekonomiska pris för alla medlemsstater. Inte heller delar alla medlemsstater samma hotbild från Zimbabwe. Zimbabwe- sanktionerna fyller framförallt en viktig funktion för Storbritannien. Sanktionernas ekonomiska kostnader är också högre för britterna än för andra medlemsstater, och uppstår på flera plan. För det första vill britterna upprätthålla en sanktionsregim vilket i sig kostar tid, peng- ar och resurser. För det andra kan landet självt drabbas av motåt - gärder från Zimbabwe då flera brittiska företag har närvaro där. För det tredje kan britterna tvingas göra kostsamma politiska eftergifter mot andra länder i eu för att dessa ska stödja en sanktionsregim som de i praktiken kanske inte vill ha. Men eftersom den gemensamma utrikespolitiken är just gemensam är ekvationsmodellen i grunden densamma. En rad exempel vittnar om att eu:s medlemsstater soli- dariskt ställer upp på sanktionsregimer trots att man inte har direkta intressen i frågan och riskerar att tappa stora exportinkomster och marknadsandelar.
Det faktum att vissa sanktionsbeslut kan ha negativa sido effekter, oavsiktliga konsekvenser och kostnader, har lett till att det på eu-nivå och bland vissa medlemsstater uppstått en diskussion om behovet av att skapa en ekonomisk kompensationsfond. Syftet med fonden skulle vara att ekonomiskt stödja de medlemsstater som drabbats särskilt hårt av sanktionernas konsekvenser. Idén om en kompensationsfond har dock visat sig vara extremt kontroversiell. Frågan har även varit juridiskt, tekniskt och politiskt komplicerad. Vem har rätt till fondens medel och under vilka omständigheter?
Vid sidan av det ekonomiska priset finns många gånger även ett politiskt pris. De oönskade politiska effekterna av upprättandet av en sanktionsregim kan vara svåra att förutse. Detta skapar emellanåt politisk friktion mellan olika medlemsstater.
Sammanfattningsvis kan sägas att det ”marknadsvärde” som eu och dess medlemsstater är beredda att betala för att upprätthålla en sanktionsregim bestäms dels av medlemsstaternas egna politiska och ekonomiska kalkyler (vilka i sin tur påverkas av väljare och företagslobbyister), dels av den politiska investeringsnivå man är beredd att lägga sig på för att solidariskt upprätthålla den europeiska säkerhetsgemenskapen.