Ryssland utgör under 2015, enligt flera säkerhetspolitiska bedömare, det enskilt största konventionella hotet mot eu:s säkerhetsordning. Hotbilden grundar sig dels på den gradvis försämrade inrikespolitiska situationen under Putinadministrationen, dels på Rysslands militära agerande mot sina grannar. Den säkerhetspolitiska utvecklingen i eu:s östra grannskap har därmed tvingat eu till en rad utrikes- och försvarspolitiska åtgärder. För att möta det ryska beteendet, och särskilt det militära övertagandet av ukrainskt territorium, har eu
antagit en rad sanktioner. Att eu mött hotbilden med sanktioner istället för konventionella militära medel är symptomatiskt för den moderna tidens krig. Geoekonomin spelar en minst lika viktig roll i eu:s säkerhetspolitik som konventionell krigföring. Sanktionerna kan naturligtvis inte fullt ut ersätta konventionella militära makt- medel, men är ett viktigt strategiskt komplement (Geoekonomins betydelse kan också ställas i relation till eu:s begränsningar i att utveckla konventionell militär kapacitet – se Jan Joel Anderssons och Per Cramérs kapitel i Europaperspektiv 2007).
Även om det ekonomiska trycket mot företrädare för den ryska staten och pro-ryska separatister i Ukraina är omfattande, liksom mot enskilda individer och företag verksamma i dessa länder, handlar eu- sanktionerna inte principiellt om att ruinera Ryssland ekono- miskt. Istället utgör de en tydlig politisk markering mot de entiteter som principiellt ses som ansvariga för den politiska och säkerhetspo- litiska utvecklingen i Ukraina.
Rysslandssanktionerna har haft dubbla effekter. Å ena sidan tyder en rad ekonomiska analyser på att sanktionerna haft en mar- kant inverkan på den ryska ekonomin. Sanktionernas ekonomiska effekter är dock komplexa och det är inte helt klart vad som är orsak och verkan. Exempelvis menar vissa bedömare att fallande globala oljepriser har spelat en viktig roll för den ryska ekonomins nedgång. En annan anledning till den ryska ekonomins negativa utveckling har att göra med strukturella ekonomiska problem som existerade redan innan västs sanktioner infördes. Den ryska regimen har emel- lertid offentligt framhållit att man påverkats av sanktionerna. Bilden som ges är att landet blivit orättvist bestraffat av väst och är satt under tryck. Detta är dock även ett exempel på hur sanktioner kan utnyttjas i propagandasyfte. Denna observation har även sitt stöd i teorin, inte minst den del av litteraturen som grundar sig på Johan Galtungs klassiska artikel ”On the effects of International Economic Sanctions” från 1967.
Hur har då eu hanterat Ukrainakrisen? Tydligt är att krisen skapade ett monumentalt tryck på eu och dess medlemsstater att enas kring ett snabbt och omfattande politiskt och ekonomiskt svar på det ryska politiska och militära beteendet. Den ovanligt intensiva
politiska process som ledde fram till Rysslandssanktionerna med- förde att denna sanktionsregim blivit en av de mest ambitiösa och välplanerade. Rysslandssanktionerna är med andra ord exceptionella i jämförelse med andra sanktioner.
I nuläget finns tre eu-autonoma sanktionsregimer riktade mot Ryssland och Ukraina. Den ursprungliga sanktionsregimen riktas mot personer i Ukraina som anses vara ansvariga för förskingring av ukrainska statsmedel och för brott mot mänskliga rättigheter i landet. I huvudsak gäller svartlistningarna Ukrainas förre president Viktor Janukovitj samt vissa av dennes medarbetare. I steg två har eu infört sanktioner kopplade till hot mot Ukrainas territoriella suve- ränitet. Bärande för sanktionerna har varit den ryska politiken som inneburit att man kränkt Ukrainas integritet, oberoende, stabilitet och säkerhet. Sanktionerna mot Ryssland inkluderar svartlistningar av individer och företag samt sektoriella sanktioner. eu har även ett tredje sanktionsben som inbegriper förbud mot import och export av varor och investeringar som kan kopplas till Krim och staden Sevastopol. Dessa har även kommit att utvidgas med ytterligare export- och investeringsförbud.
Vid sidan av Rysslandssanktionernas omfång är det framförallt förberedelserna bakom sanktionsåtgärderna som gör dem excep- tionella. Detta grundar sig i sin tur på att eu valt att ta hotet från Ryssland på största allvar. Ryssland är en militär stormakt som anses ha brutit en för västmakterna central säkerhetspolitisk ordning. Detta krävde ett resolut svar. Ryssland är emellertid också en ekono- misk stormakt som handlar, investerar och äger tillgångar i Europa. De negativa konsekvenserna för eu och dess medlemsstater behövde därför genomlysas noggrant för att inte skapa oproportionerliga sidoeffekter. Dessutom är eu en säkerhetspolitisk aktör med starka rättsprinciper. Det var därför viktigt att sanktionerna förbereddes noggrant för att undvika oavsiktliga konsekvenser med negativa juridiska följder.
Inför upprättandet av sanktionsregimen genomfördes en rad förberedande analyser av kommissionen och eeas för att studera alla tänkbara effekter av de riktade sanktionerna. Detta gällde både de listade entiteterna på ”mottagarsidan”, där rättssäkerhetsfrågan
var särskilt viktig, och att identifiera kostnader och möjliga negativa konsekvenser för eu:s medlemsstater och privata aktörer på ”sändar- sidan”. ”Kuvertanalysen”, som var så känslig att dess resultat måste kommuniceras brevledes mellan medlemsländerna, syftade till att förekomma alla tänkbara negativa effekter för eu.
I retrospektiv var den systematiska a priori-analysen således excep- tionell i jämförelse med andra tillfällen då sanktioner varit påtänkta. I alltför många fall har eu undvikit att genomföra en konsekvens- analys av tilltänkta sanktionsregimer. En förhoppning bland flera sanktionsexperter är att det systematiska prejudikat som Ryss lands- sanktionerna skapade även skall leda till ett mer omfattande stra- tegiarbete för andra sanktioner. Hittills tycks emellertid inte andra sanktionsregimer ha påverkats. Denna brist på attitydförändring är naturligtvis problematisk för eu som principiellt strävar efter att agera med kraft och tyngd. Detta inte minst då sanktioner, som
de facto är ett geoekonomiskt instrument, borde fordra lika mycket
planering och eftertänksamhet som militära insatser.
Hur kan då eu:s Rysslandssanktioner värderas? Klart är att eu:s sanktioner mot entiteter och sektorer i Ryssland och Ukraina utgör ett tungt säkerhetspolitiskt svar på Rysslands agerande. Detta särskilt eftersom alla medlemsstater var beredda att sätta stora ekonomiska värden på spel, både för staterna själva och för deras inhemska före- tag. Sanktionerna mot Ryssland kan värderas på basis av hur stort ekonomiskt pris man varit beredd att betala för att upprätthålla geopolitiska intressen samt demokratiska och liberala principer. Sanktionerna kan också värderas utifrån den risk för motåtgärder man i osäkerhetens stund varit beredd att acceptera. eu:s medlems- stater är trots allt mycket beroende av Ryssland när det gäller energi- import (cirka 1/3 av all import av olja och kol kommer från Ryssland och därtill cirka 1/4 av all naturgasimport). Ovissheten om ryska motåtgärder exempelvis i form av gassanktioner var påfallande, men trots detta fortsatte man med sanktionerna.
Trots förberedande uppskattningar av hur mycket eu:s med- lemsstater skulle förlora ekonomiskt på avbrutna handelsrelationer, samt möjliga ryska motsanktioner, har Rysslandssanktionerna varit dyra och deras konsekvenser har varit ojämnt fördelade mellan
eu:s medlemsstater. Sanktionernas främsta förespråkare inom eu- kretsen – de baltiska randstaterna Estland, Lettland och Litauen – har drabbats särskilt hårt, särskilt ifråga om gas och handel. Vidare har Storbritanniens finanssektor drabbats genom att många ryska finansiella investerare kopplats till sanktionsregimerna. Frankrike har påverkats genom brutna försvarskontrakt (exempelvis gällande hangarfartyget Mistral), minskad jordbruksexport till följd av ryska motsanktioner, samt problem för landets energijättar på den ryska marknaden (exempelvis petroleum- och kemibolaget Total). Flera tyska kommersiella lobbygrupperingar påvisade inför sanktionsbe- slutet hur de hundratals tyska företag som är verksamma i Ryssland skulle komma att påverkas negativt av sanktionerna (enligt vissa experter var det de tyska lobbyisterna som mest högljutt motsatte sig omfattande eu-sanktioner mot Ryssland, i jämförelse med andra län- ders lobbyister, vilket var naturligt då man hade mycket att förlora). Grekland, Spanien och Italien påverkades inte av sanktionerna i deras första skede, men genom Rysslands kontrasanktioner drabbades inte minst deras jordbrukssektorer. Kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling (dg Agri) menar dock att eu under 2015 lyckats omsätta närmare 80 procent av den jordbruks- export som tidigare gick till Ryssland på den asiatiska marknaden). Tjeckien i sin tur var tidigt emot sanktioner när det gäller produkter för dubbla användningsområden (civil-militära), då man exporterar en rad produkter av sådan karaktär till Ryssland.
Sammanfattningsvis vittnar traditionen att använda ekonomiska sanktioner i samband med krig, och i detta fall för att bemöta det ryska militära agerandet i Ukraina, om det faktum att sanktions- instrumentet historiskt är nära länkat till ett militärt tänkande. Sanktionerna utgör en fundamental del av eu:s säkerhetspolitiska svar på rysk utrikes- och försvarspolitik. Rysslandsanktionerna kan på sikt även påverka kommande beslut om införandet av sank- tionsregimer och kan därmed ses som ett steg mot en storslagen geoekonomisk strategi för eu. Förarbetet inför dessa sanktioner, liksom beslutsamheten med vilken de infördes, kan förhoppningsvis tjäna som en viktig vitamininjektion för designen och utförandet av framtida eu-sanktionsregimer.