Som tidigare nämnts innehåller Lissabonfördraget en solidaritets- klausul (artikel 222) som uttrycker en rättslig skyldighet för eu och dess medlemsstater att bistå varandra när ett eu-land drabbas av en naturkatastrof, terroristattack, eller andra större kriser som orsakats av människan. Frankrike valde emellertid att efter terrorattackerna i Paris i november 2015, istället för att åberopa solidaritetsklausulen (artikel 222) begära hjälp från eu-länderna i enlighet med artikel 42(7) i Lissabonfördraget, där eu-länderna förbinder sig att bistå varandra med alla till buds stående medel om ett medlemslands ter- ritorium utsätts för ett väpnat angrepp.
Enligt Lissabonfördraget måste eu också stödja och samordna systemen för medlemsstaternas räddningstjänster (artikel 196) och fastställa de åtgärder som krävs för genomförande. Lissabonfördraget uppmanar också eu att ge hjälp och skydd till offer för naturkata- strofer eller katastrofer orsakade av människan, runt om i världen (artikel 214). (Se även Inger Österdahls kapitel i denna volym). Olika arrangemang har upprättats mellan eu:s medlemsstater i syfte att få till stånd en effektiv samordning av krishanteringsinsatser. eu:s civil- skyddsmekanism inrättades 2001 i syfte att främja samarbetet mellan de nationella myndigheterna och räddningstjänsterna i Europa. I slutet av 2013 förstärktes den med ny lagstiftning som syftar till ökat eu-samarbete kring katastrofförebyggande, förbättrad beredskap och planering, och förmåga att samordna en snabbare respons när katastrofhjälp behövs. Genom åren har civilskyddsmekanismen använts för att övervaka mer än 300 katastrofer över hela världen och det har inkommit mer än 200 ansökningar om stöd, bland annat i samband med jordbävningen i Haiti 2010, Fukushima-katastrofen i Japan 2011, ebolautbrottet i västra Afrika 2014, översvämningarna på västra Balkan 2014 och jordbävningen i Nepal 2015.
Den reviderade lagstiftningen har skapat en europeisk insatskapa- citet, European Emergency Response Capacity (eerc) och etablerat en frivillig gemensam resurs med insatskapacitet och experter som kan vara tillgängliga för omedelbar insats vid behov. Det operativa navet
i mekanismen är Emergency Response Coordination Centre (ercc) som inrättades i maj 2013 och samordnar responsen från de deltagande länderna i händelse av en kris. ercc har ständig beredskap för att övervaka, ge uppdaterad information och bemöta katastrofer, samt att tillhandahålla expertis, ekonomiskt stöd eller mobilisering av resurser och utrustning från den frivilliga gemsamma resursen. Civilskyddsmekanismen och eerc är således konkreta uttryck för europeisk solidaritet inom området civilskydd.
På kommissionsnivå har ett varningssystem införts, argus, som
omfattar alla sektorer. argus kopplar samman specialiserade sys-
tem för nödsituationer med ett centralt kriscentrum (ccc) för att samordna kommissionens tjänster vid behov. Dessutom har eu:s utrikestjänst (eeas) ett eget krishanteringssystem (crs), som täcker kriser utanför eu vilka kan påverka unionens säkerhet och intressen. Det omfattar även kriser som inträffar inom eu om de har en extern dimension.
Efterhand som eu bygger upp det institutionella ramverket för krishantering och civilskydd behöver unionen och dess med- lemsstater konfrontera ett antal viktiga utmaningar när det gäller mjukvaran, till exempel samordning, genomförande, medvetenhet, förtroende och legitimitet. Detta är nödvändigt om de nya krishan- teringsarrangemangen ska kunna förbättra hanteringen av framtida kriser.
Medborgarnas förväntningar på EU:s
krishanteringsförmåga
Men hur ser medborgarna i eu på den nationella och europeiska krishanteringsförmågan? Innan vi går vidare till att presentera våra egna resultat behöver vi först kartlägga både de risker medborgarna upplever och deras tilltro till det egna landets och unionens förmåga att hantera kriser. Avsnittet bygger på uppgifter om medborgaropi- nioner som samlats in i tidigare Eurobarometrar.
Medborgarnas uppfattningar om krishanteringsförmågan är cen- tral både för att bedöma de risker eu:s medborgare upplever i vår
samtid och för att förstå de förväntningar som finns på den euro- peiska krishanteringsförmågan. Medborgaropinionen kan därmed påverka viljan bland politiker och tjänstemän att agera samfällt vid en krissituation som drabbar ett eller flera medlemsländer i unionen. Medborgaropinionen sätter gränser för hur politiker och tjänstemän kan agera inom ramen för den gemensamma krishanteringsmeka- nismen. I ett medlemsland där förtroendet är stort för de nationella myndigheterna men betydligt mindre för eu:s institutioner finns i allmänhet mindre anledning för nationella myndigheter att söka hjälp utifrån. På motsvarande sätt kan ett medlemsland där förtroen- det för de nationella myndigheterna är lågt men betydligt större för eu:s institutioner finna skäl att söka stöd från dessa.
En första fråga att utreda är hur eu:s medborgare upplever säker- heten i det egna landet och i eu? Och vilka säkerhetshot föreligger, enligt Europas medborgare? Data från Eurobarometern visar att det råder stora skillnader mellan hur medborgarna i eu:s 28 medlems- stater bedömer den allmänna säkerheten i det egna landet och i eu. Framförallt i de nordeuropeiska medlemsstaterna upplever medbor- garna att den allmänna säkerheten är hög. Exempelvis i de nordiska medlemsländerna, samt i Nederländerna, Österrike och Luxemburg, anser över 90 procent av medborgarna att den allmänna säkerheten är hög. Slående är också att i dessa medlemsstater anses den allmänna säkerheten vara högre i det egna landet än i eu i stort, även om säkerhetsnivån i eu bedöms vara tämligen hög. Motsatt bild finner vi i några av unionens nya medlemsländer från Öst- och Centraleuropa (exempelvis Bulgarien, Rumänien, Litauen och Ungern), samt i Italien. Där bedömer medborgarna att den allmänna säkerheten i landet är betydligt lägre och i allmänhet anses också säkerheten vara högre i eu än i det egna landet. I genomsnitt anser 79 procent av eu:s medborgare att det är säkert att leva i eu medan 82 procent av medborgarna anser att det egna landet är säkert.
För att bedöma om medborgarna anser att den allmänna säkerhe- ten är högre eller lägre i det egna landet jämfört med andra medlems- länder har vi beräknat ett balansmått som mäter skillnaden mellan den upplevda säkerheten i det egna landet och i eu (se Figur 1). Positiva värden indikerar att medborgarna i ett givet land värderar
säkerheten i det egna landet högre än i eu medan förhållandena är de omvända vid negativa värden. Diagrammet visar att i flertalet eu- länder anser medborgarna att säkerheten är högre i det egna landet än i eu. I några av medlemsstaterna – i huvudsak nya medlemsstater från Öst- och Centraleuropa – är förhållandet det omvända.
Även om en överväldigande majoritet av européerna upplever att den allmänna säkerheten i Europa är tämligen hög saknas dock inte hotbilder. I Eurobarometern har man ställt frågor om vilka säkerhetshot eu:s medborgare upplever och resultaten är slående. I diagrammet nedan illustreras de säkerhetshot som eu:s medborgare upplevde 2015 (innan den dramatiska utvecklingen av flyktingkrisen och de senaste terrordåden i Paris), och den motsvarande bedömning som gjordes år 2011 (se Figur 2). Det i särklass vanligaste säker- figur 1. skillnad i medborgarnas uppfattningar om den all männa säkerheten i det egna landet i förhållande till eu
Fotnot: Frågan lyder: ”Instämmer du i eller tar avstånd från följande påstående om den allmänna säkerheten: eu/vårt land är en säker plats att leva på”. Dia- grammet visar den andel av respondenterna som svarat antingen ”instämmer helt” eller ”instämmer”. Måttet avser differens mellan det egna landet och eu. Källa: Special Eurobarometer 432, 2015.
hetshot som européerna upplever är terrorism, som dessutom ökat i betydelse de senaste åren. Denna utveckling är föga förvånande med tanke på terrordåden i Paris i januari 2015 och tidigare attacker i bland annat London och Madrid. Sannolikt är det idag ännu fler européer som efter de fruktansvärda terrordåden i Paris i november 2015 upplever hotet från terrorismen.
Det näst vanligaste säkerhetshot som nämns av eu:s medbor- gare är ekonomiska och finansiella kriser, vilket heller inte är särskilt överraskande med tanke på den djupa kris eu genomgått de senaste åren. Skillnaderna mellan medlemsländerna är också påfallande, vilket inte framgår av Figur 2. I 15 medlemsländer är terrorism den mest omtalade säkerhetsutmaningen. Andelen respondenter som ser terrorism som den viktigaste utmaningen varierar från 62 procent i Malta och 60 procent i Danmark till 22 procent i Lettland och 25 procent i Slovenien. Nederländerna (38 procent), Danmark (32 procent) och Belgien (30 procent) har den högsta andelen medborgare som anser att religiös extremism är eu:s viktigaste säkerhetsutmaning. Estland (36 procent) och Finland (31 procent) är de enda två länder där ekonomiska och finansiella kriser är den mest omtalade säkerhetsutmaningen för eu. I sex länder är kor- ruption den mest omtalade säkerhetsutmaningen för eu, nämligen Spanien (57 procent), Rumänien (57 procent), Portugal (50 procent), Slovenien (47 procent), Kroatien (38 procent) och Litauen (38 procent). Österrike (39 procent) är den enda medlemsstat där den organiserade brottsligheten är det vanligast förekommande alterna- tivet. Irreguljär migration erhåller de högsta andelarna i Malta (46 procent), Italien (40 procent) och Grekland (33 procent) – samtliga länder vid Medelhavet. Fattigdomen nämns som en viktig säkerhets- utmaning i fem medlemsstater: Grekland (55 procent), Ungern (46 procent), Kroatien (38 procent), Slovakien (37 procent) och Lettland (25 procent). Det är lätt att se kopplingen mellan de säkerhetshot européerna upplever och de kriser unionen genomgått, medan mer traditionella hot som krig, naturkatastrofer och kärnkraftsolyckor ligger längre ned på listan.
figur 2. medborgarnas uppfattningar om de viktigaste säker hetsutmaningarna 2011 och 2015
Fotnot: Frågan lyder: ”Vad tycker du är de viktigaste utmaningarna för eu- medborgarnas säkerhet just nu?” Respondenterna fick möjlighet att ange maxi- malt tre svar; inga alternativ angavs på förhand. Diagrammet visar den andel av respondenterna som angivit de vanligast förekommande svaren. Källa: Special Eurobarometer 432, 2015, samt Special Eurobarometer 371, 2011.
Vilket förtroende upplever då eu:s medborgare för de myndigheter som har till uppgift att hantera de nya säkerhetshoten i Europa? I Eurobarometern har medborgarna tillfrågats om de anser att myn- digheterna, både i det egna landet och i eu, har tillräckliga resurser för att hantera kriser. I diagrammet nedan illustreras medborgarnas bedömningar om det egna landets förmåga att hantera större kata- strofer på egen hand (se Figur 3). Bilden visar att i inget land anser en majoritet av medborgarna att alla större katastrofer kan hanteras på egen hand, därtill krävs samarbete. Däremot föreligger stora skillnader mellan medlemsländerna. I exempelvis Nederländerna, Österrike och Ungern anser nästan hälften av medborgarna att det egna landet har tillräckliga resurser för att hantera större katastrofer, medan endast ungefär var tionde medborgare i Lettland, Litauen och Malta håller med om detta. Slående är att små medlemsstater tycks ha större behov av hjälp utifrån.
figur 3. medborgarnas uppfattningar om det egna landet har tillräckliga medel för att hantera katastrofer på egen hand
Fotnot: Frågan lyder: ”I vilken utsträckning instämmer du i eller tar avstånd från följande påstående: Vårt land har tillräckliga medel för att ta itu med alla större katastrofer på egen hand”. Diagrammet visar den andel av respondenterna som svarat antingen ”instämmer helt” eller ”instämmer”. Källa: Special Euro- barometer 433, 2015.
Européerna ger också uttryck för en stark förväntan om hjälp från andra medlemsländer vid en katastrof. På frågan om medborgarna förväntar sig hjälp från andra eu-länder vid en inträffad katastrof i det egna landet svarar i genomsnitt hela 90 procent av samt- liga tillfrågade att de förväntar sig detta. Här är också variationen betydligt mindre, även om andelen är som allra högst i de små medlemsländerna Luxemburg och Malta (se Figur 4). Hela 88 pro- cent av eu:s medborgare anser också att eu behöver en gemensam krishanteringsmekanism, eftersom stora katastrofer kan ha gräns- överskridande effekter.
figur 4. medborgarnas uppfattningar om andra euländer väntas erbjuda hjälp om en katastrof inträffar i det egna landet
Fotnot: Frågan lyder: ”I vilken utsträckning instämmer du i eller tar avstånd från följande påstående: Om en katastrof inträffar i vårt land, förväntar du dig att andra eu-länder erbjuder hjälp”. Diagrammet visar den andel av responden- terna som svarat antingen ”instämmer helt” eller ”instämmer”. Källa: Special Eurobarometer 433, 2015.
För att bedöma om medborgarna anser att beredskapen är högre eller lägre i det egna landet jämfört med andra medlemsländer har vi beräknat ett balansmått som mäter skillnaden mellan den upplevda beredskapen i det egna landet och i eu (se Figur 5). Positiva värden indikerar att medborgarna i ett givet land värderar beredskapen i det egna landet högre än i eu medan förhållandena är de omvända vid negativa värden. Diagrammet visar att i de nordeuropeiska eu- länderna anser medborgarna i allmänhet att det egna landet gör mer för att förebygga eller förbereda sig för katastrofer än eu. I några av medlemsstaterna – i huvudsak nya medlemsstater från Öst- och Centraleuropa – är förhållandet det omvända. Stora skillnader före- ligger också mellan enskilda medlemsländer. I länder som Bulgarien, Malta och Cypern är förtroendet för eu:s krisberedskap betydligt större än förtroendet för den nationella regeringens krisberedskap. I länder som Österrike, Nederländerna och Tyskland är förhållandet
det motsatta – där tenderar medborgarna att ha större förtroende för den nationella förvaltningen jämfört med den europeiska.
Bilden förstärker tidigare kända mönster gällande de stora skill- nader som föreligger mellan de nya medlemsländerna från Öst- och Centraleuropa, samt södra Europa, jämfört med de mer ekonomiskt välmående och välorganiserade medlemsländerna i norra Europa. Vissa länder avviker dock från det gängse mönstret. Exempelvis upp- lever irländarna större förtroende för eu:s krishanteringsförmåga än den nationella förmågan medan bilden är den motsatta bland estniska och tjeckiska medborgare.
figur 5. differens i medborgarnas förtroende för det egna landets krishanteringsförmåga i förhållande till eu:s
Fotnot: Frågan lyder: ”Anser du att tillräckligt görs för att förebygga eller för bereda sig för katastrofer i vårt land/eu.” Diagrammet visar den andel av respondenterna som svarat antingen ”instämmer helt” eller ”instämmer”. Mått- tet avser differens mellan det egna landet och eu. Källa: Special Eurobarometer 433, 2015.
Sammanfattningsvis kan vi konstatera att i genomsnitt anser en överväldigande majoritet av eu:s medborgare att eu är en säker plats att leva på och i än högre grad att det egna landet är säkert. Även om en överväldigande majoritet av européerna upplever att den
allmänna säkerheten är tämligen hög upplever ändå européerna en rad olika säkerhetshot. Vad vi kan skönja här är att det tycks gå en skiljelinje mellan å ena sidan länder som har hög ekonomisk standard och å andra sidan länder som har det sämre ställt och som i flera fall tillhört det forna östblocket.
Det är också slående att eu:s medborgare förväntar sig hjälp från andra eu-länder vid en inträffad katastrof i det egna landet. Därför anser också eu:s medborgare att unionen behöver en gemen- sam krishanteringsmekanism eftersom stora katastrofer ofta har gränsöverskridande effekter. Detta ställer givetvis stora krav på de myndigheter som har till uppgift att hantera kriser, såväl på eu-nivå som i medlemsländerna. Men vilka förutsättningar finns för effektivt samarbete mellan dessa myndigheter i Europa? De rikare ländernas medborgare tycks i högre utsträckning anse att de egna resurserna räcker till för att hantera insatser vid kriser på egen hand. De som har det sämre ställt sätter sina förhoppningar i högre grad till eu. Denna fråga behandlar vi i nästa avsnitt.