Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken omfattar enligt artikel 24(1) i eu-fördraget alla typer av utrikespolitiska frågor och alla frågor som rör eu:s säkerhet. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken omfattar också enligt samma artikel den gradvisa utformningen av en gemensam försvarspolitik som kan leda till ett gemensamt försvar. I sak finns alltså inga begränsningar för vad eu skulle kunna ägna sig åt i form av gemensam utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik.
På dessa områden liksom på alla andra områden där eu agerar internationellt ska vissa värden vara vägledande. I eu-fördragets avdelning v står i artikel 21(1) att de principer som varit styrande för eu:s egen framväxt ska styra eu:s agerande även på den interna- tionella scenen och eu ska verka för att främja sina egna kärnvärden internationellt. Det handlar om demokrati, rättsstatlighet, univer- sella och odelbara mänskliga rättigheter, respekten för mänsklig värdighet, principerna om jämlikhet och solidaritet, samt respekten för fn-stadgans principer och internationell rätt. I dagens värld är dessa värden långt ifrån självklara.
På alla områden där eu agerar internationellt, inklusive inom ramen för den gemensamma utrikes-, säkerhets- och försvarspoli- tiken, ska eu vidare, enligt artikel 21(1) i eu-fördraget, sträva efter att utveckla relationer och bygga partnerskap med länder utanför eu (så kallade ”tredje länder”) och med andra regionala eller globala organisationer som delar eu:s grundläggande värderingar. eu ska
främja multilaterala lösningar på internationella problem och ska i synnerhet försöka åstadkomma sådana lösningar inom ramen för fn. Multilateralism är något som eu länge stått för – ”effektiv multilate- ralism” är sedan eu:s säkerhetsstrategi antogs 2003 en viktig paroll. Inom ramen för sina externa relationer är eu aktivt på många andra områden än utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken. In ter- nationell handel är ett sådant uppenbart och viktigt område. Handels politiken är ett av eu:s grundläggande ursprungliga kom- petensområden och efter Lissabon har handelspolitiken uttryckligen blivit ett område där eu har exklusiv kompetens. eu bedriver också en utvecklingspolitik inriktad på fattigdomsbekämpning, samt bedriver vidare ekonomiskt och finansiellt samarbete med länder utanför eu som inte är utvecklingsländer. Det finansiella samarbetet inkluderar finansiellt bistånd till länder utanför eu om det skulle uppstå ett akut behov. Även humanitärt bistånd ingår i eu:s externa verksamhet och ska gå till människor i tredje länder som fallit offer för naturkatastrofer eller katastrofer orsakade av människan. eu:s miljöpolitik utgör också en allt viktigare beståndsdel av eu:s interna- tionella verksamhet. eu:s politik på området gränskontroll, asyl och immigration som diskuteras i ett särskilt bidrag i denna volym har länge gjort sig påmind på olika sätt och varit föremål för het politisk debatt (se Gregor Nolls kapitel i denna volym). Även eu:s energi- politik kan sägas ha en stark extern komponent som blivit allt mer uppmärksammad på senare år. eu:s politik för att bekämpa terrorism har också en uppenbar extern dimension.
I sak går det ingen skarp gräns mellan frågor som tillhör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och övriga frågor som rör eu:s externa relationer. Ur juridisk synvinkel är den grund- läggande skillnaden konstitutionell, det vill säga vem som fattar besluten (medlemsstaterna eller eu); vilken typ av beslut som kan fattas (begränsade beslut i enskilda fall eller generellt bindande lagstiftning); samt hur besluten fattas (genom enhällighet eller majoritetsbeslut). eu:s utrikes- och säkerhetspolitik är organiserad enligt ett tydligt mellanstatligt mönster och regleras i eu-fördraget medan eu:s övriga externa aktiviteter är organiserade enligt en mer eller mindre överstatlig modell och regleras i Funktionsfördraget.
Strategiskt viktig är den passus som i tredje punkten avslutar portalparagrafen – den tidigare nämnda artikel 21 – i eu-fördragets avdelning v med ”allmänna bestämmelser om unionens yttre åtgär- der och särskilda bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken”. Punkt 3 säger att unionen ska säkerställa sam- stämmigheten mellan de olika områdena för unionens yttre åtgärder samt mellan de yttre åtgärderna och unionens övriga politik. Rådet och kommissionen, assisterade av unionens höga representant för utrikes- och säkerhetspolitik, ska säkerställa denna samstämmighet och ska samarbeta för att åstadkomma en enad yttre front. Passusen är symbolmättad och i viss mån missvisande. Det talas förvisso om
unionens externa verksamhet och för unionens del är rådet, kom-
missionen och den höga representanten centrala aktörer. Inom området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är dock Europeiska rådet, som samlar stats- och regeringscheferna, och medlemsstaterna själva minst lika centrala om inte mer centrala aktörer, men dessa nämns inte i den storstilade portalparagrafen. Utöver de nämnda unionsaktörerna kan tjugoåtta formellt och reellt inflytelserika medlemsstater med potentiellt olika viljor bidra till att försvåra uppnåendet av samstämmighet mellan olika externa och interna politikområden.
Det faktum att ”pelarstrukturen” i eu:s olika fördrag officiellt avskaffades i och med Lissabonfördraget påverkade i praktiken inte den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, utan bevarade i stort sett ramarna för både innehållet och beslutsprocedurerna i politiken. Utrikes- och säkerhetspolitiken utgör numera en ensam egen ”pelare” i eu-fördraget medan samtliga övriga politikområden regleras i Funktionsfördraget. Därmed framstår utrikes- och säker- hetspolitiken inklusive försvarspolitiken som ännu mer exceptionell i förhållande till övriga politikområden än före Lissabon. Det skulle också kunna orsaka en hel del problem när det gäller möjligheterna att fullborda den högtidligen proklamerade strävan att åstadkomma samstämmighet mellan olika politikområden utåt och inåt – särskilt i kombination med den i eu-fördraget om möjligt ännu tydligare uttryckta mellanstatligheten i utrikes- och säkerhetspolitiken efter Lissabon.