eu:s jordbrukspolitik sätter upp ramverket för livsmedelskedjan och påverkar prisbildningen på världsmarknaden eftersom Europa är en så stor ekonomisk aktör. Jordbrukspolitiken har alltid haft en särställning inom eu, vilket delvis kan kopplas till den otrygga livsmedelsförsörjningen under och direkt efter andra världskriget – en tid som karakteriserades av livsmedelsbrist i delar av Europa, en utbredd fattigdom på landsbygden och en eftersatt jordbruksproduk- tion. Den jordbrukspolitik som fördes efter andra världskriget fram till 1990-talet inom Europa fokuserade på att öka självförsörjnings- graden genom att stödja jordbruket med hjälp av tullar som pressade upp jordbrukspriserna och därmed produktionen. Produktionen ökade så kraftigt att det så småningom ledde till ett överskott som exporterades till världsmarknaden med hjälp av exportsubventioner för att hindra fallande livsmedelspriser i Europa. Följden blev att Europas jordbrukspolitik pressade ner världsmarknadspriset genom
att tullarna hämmade importen samtidigt som exporten subven- tionerades. En annan konsekvens var de stora interventionslager av livsmedel, de kända ”mjölksjöarna” och ”smörbergen”, till följd av eu:s stödköp av överskotten. (För en generell analys av eu:s nuvarande regler för strategisk upphandling, se Jörgen Hettnes kapitel i Europaperspektiv 2013. Se också Lars Magnussons och Sofia Murhems kapitel i Europaperspektiv 2015 om eu:s sociala dialog, där jordbrukspolitiken spelat en viktig roll).
Under 1990-talet initierades dock en reformprocess som gick ut på att få ett mer marknadsorienterat jordbruk. I korthet avveckla- des marknadsinterventionerna under en tioårsperiod så att länken mellan stöd och produktion kraftigt försvagades. Den största delen av jordbruksstödet är numera helt oberoende av jordbrukets pro- duktionsmix och produktionsvolym. Det som krävs för att få stöd i de allra flesta fall är istället att jordbrukarna äger mark och att de håller marken i ett ”jordbruksmässigt skick”. De flesta jordbruks- priser inom eu följer därför numera världsmarknadspriset och eu:s jordbruk är därmed betydligt mer marknadsorienterat. Politiken påverkar inte priserna på världsmarknaden på samma sätt som tidigare samtidigt som interventionslagren av jordbruksprodukter kraftigt har reducerats. Inte heller finns det interventionslager av fisk och förädlade fiskprodukter.
Förutom att jordbrukspolitiken och därmed jordbruket har blivit mer marknadsorienterat, har hela livsmedelskedjan blivit alltmer internationaliserad, vilket har resulterat i en alltmer återkommande fråga om varifrån våra livsmedel härstammar. Traditionellt har export- och importandelen av produktionen och konsumtionen varit något lägre inom livsmedelssektorn jämfört med andra industri- varor, vilket kan förklaras med att sektorn har haft förhållandevis höga politiska handelsbarriärer och transportkostnader. Det allt större flödet av livsmedel inom samt till och från eu kan härledas till den gradvisa handelsliberaliseringen inom eu och införlivandet av jordbruksprodukter inom Världshandelsorganisationen (wto). Utöver de politiska besluten har handeln ökat på grund av att de teknologiska framstegen de senaste 20–30 åren har underlättat uppdelningen och den geografiska spridningen av produktionen.
De effekter som den ökade handeln kan ge upphov till är sam- mankopplade i ett komplext nät av statiska och dynamiska effekter som även ofta kopplas samman med andra politiska åtgärder som industri- eller utbildningspolitik. Komplexiteten innebär svårigheter när det gäller att utröna de effekter som internationell handel kan ge upphov till. Trots svårigheten att mäta handelns effekter, är den generella bilden att handel leder till ett bättre resursutnyttjande ur ett globalt perspektiv genom en specialisering som drivs av den relativa tillgången på viktiga produktionsfaktorer eller av enskilda företags relativt höga produktivitet. Med andra ord kan man jämföra handel med en teknologisk förbättring som ökar jordbrukets produktivitet eftersom handel innebär att produktionen i större utsträckning utförs av de som har den bästa sammansättningen av de nödvändiga resurserna och som är de mest produktiva.
Produktionen kan därmed expandera med hjälp av handel trots att mängden jordbruksmark förblir oförändrad. Förutom ett bättre nyttjande ur ett globalt perspektiv visar mer detaljerade studier som genomförts det senaste decenniet att resursutnyttjandet förbättras även lokalt inom en industri då den ökade konkurrensen leder till att endast produktiva företag överlever och expanderar på de mindre produktiva företagens bekostnad. Konkurrensen som handeln ger upphov till resulterar därför i ett bättre resursutnyttjande till följd av att de produktiva företagen tar vara på de resurser som blir tillgäng- liga då de mindre produktiva företagen slås ut eller krymper. Förutom ett bättre resursutnyttjande har vår forskning visat att företagens marginaler pressas när konkurrensen ökar. Även spridningen av inno- vationer och idéer mellan länder underlättas, framförallt i en global förädlingskedja då olika standarder används för att underlätta sam- arbetet på armslängds avstånd. Om alla dessa effekter realiseras och inte slås ut av annan politik har handeln ett flertal positiva effekter på livsmedelstrygghet globalt och på regional nivå. För det första innebär produktivitetsförbättringarna att inkomster och sålunda köpkraften generellt (eller åtminstone i genomsnitt) ökar. Dessutom sjunker priserna till följd av fallande vinstmarginaler och förbättrad produk- tivitet. Sammantaget reduceras fattigdomen parallellt med att utbudet ökar, vilket ökar möjligheten till mer och bättre mat för fler hushåll.
Hur ser då handelsmönstret ut för eu inom livsmedelskedjan? Som med all typ av handel bedrivs den största delen av livsmedels- handeln med angränsande länder, vilket visas i Figur 3. Figuren visar hur viktiga olika länder är som källor till eu:s totala import, både den interna och den externa, när det gäller förädlade livsmedel och livsmedel som används som insatsvaror i produktionen (här kallat råvaror). Ju mörkare grå färg ett land har i kartan, desto större andel utgör landet av eu:s totala import inom de båda olika varugrupper- na. Figuren påvisar därmed att de andra medlemsstaterna utgör den allra viktigaste importkällan ifråga om både förädlade- och råvaror.
Även om handeln med den amerikanska kontinenten och Kina är betydelsefull sker lejonparten, ungefär 65 procent, av den totala handeln med livsmedel mellan eu:s medlemsstater. Inom förädlade produkter härstammar ca 70–80 procent av importen från andra medlemsstater. När det gäller de importerade råvarorna (färska grön-
saker och frukter) som går direkt till hushållen respektive industrin härstammar 50 respektive 60 procent från andra medlemsstater. Om sedan medlemsstaternas totala import och export jämförs i värde och i volymer över de senaste 10 åren påvisas en mycket jämn fördelning. Det betyder att eu:s import och export av livsmedel i mångt och mycket matchar varandra, även om det finns en tyngdpunkt mot en nettoexport av förädlade livsmedel och en nettoimport av råvaror. Samtidigt består ungefär 70 procent av livsmedelshandeln av ett utbyte av olika produkter, vilket speglar ett bättre resursutnyttjande då länder specialiserar sig på olika typer av livsmedel. Den resterande handeln inom produktgrupper kan i sin tur förklaras av ett utbyte av olika märken (som ökar konkurrensen) samt av en specialisering utifrån klimatologiska och naturgivna förutsättningar. Det senare förklaras framför allt av konsumenters efterfrågan på ett bredare sortiment av frukt och grönt under hela året. Detta leder till en ökad import då den inhemska säsongen är kort och utbudsmixen relativt begränsad.
Även om den allra största delen av livsmedelshandeln i mångt och mycket är en inomregional företeelse finns det viktiga motsatta exempel. Foderimporten är till exempel mycket viktig för eu:s ani- malieproduktion och koncentrerad till ett fåtal länder långt utanför eu. Enligt prolea kommer cirka 60 procent av det proteinrika fodret inom eu från sojabönor och cirka 75 procent av foder baserat på sojabönor importeras från Argentina och Brasilien. I viss mån skulle denna typ av långväga handel med länder utanför eu kunna öka sårbarheten om det uppstår ett avbrott i handelsflödet på grund av politiska eller naturliga orsaker. Men sårbarheten beror på hur många källor som finns tillgängliga och trenden är att utbudet av exportländer ökar. Därmed blir handelssystemet alltmer robust för att hantera tillfälliga avbrott i importen från enstaka marknader eftersom det finns större möjligheter att hitta alternativa leveran- törer. Dessutom härstammar ungefär 80 procent av världsexporten inom de viktigaste jordbruksråvarorna (vete, sojabönor, majs, korn och socker) från Amerika, eu eller Australien – länder som är relativt politiskt stabila och samtidigt relativt utspridda. Detta innebär att den internationella handeln inte kommer att avstanna helt på
grund av lokala eller regionala konflikter eller naturkatastrofer. eu:s rådande politik för gentekniskt framställda grödor och livsmedel, så kallade gm-grödor och gm-livsmedel, begränsar dock tillgången på potentiella importkällor. gm-grödor odlas i allt större utsträckning i framför allt Nord- och Sydamerika och omfattar nu en odlingsareal motsvarande eu:s samlade jordbruksareal. eu:s godkännandeprocess och spårnings- och märkningsdirektiv för ”genetiskt modifierat” både hindrar och fördyrar importen från viktiga handelspartners.
En fråga som kan kopplas samman med diskussionen ovan är hur robust eu:s livsmedelsproduktion är om eu skulle isoleras. Diskussionen kretsar ofta kring hur hög självförsörjningsgraden är, men en sådan diskussion blir lätt statisk eftersom en möjlig omställning av produktionen eller konsumtionen inte diskuteras. Konsumtionen är en funktion av den inhemska produktionen, importen och exporten. En trygg livsmedelsförsörjning bör alltså fokusera på i vilken mån en nation eller region kan producera till- räckligt med mat för att försörja befolkningen om man blir avskuren från omvärlden. Det intressanta måttet blir då i vilken mån den totala produktionen har potential att täcka kaloribehovet för att klara av en isolering, inte hur stor del av konsumtionen som täcks av import. Det är även viktigt att poängtera att den specialisering vi ser inom handeln med jordbruksvaror innebär att potentialen för en god livsmedelsförsörjning inte kan utgå från enskilda produkter. eu är exempelvis en nettoexportör av spannmål och spannmålsprodukter och anses vara självförsörjande när det gäller mjölk- och de flesta köttprodukter. Däremot är eu inte självförsörjande utan en netto- importör av vissa frukter (såsom bananer), oljeväxter och vissa kött- produkter. Därför måste all import och export räknas om till kalorier och i viss mån andra näringsämnen för att undersöka i vilken mån eu har en potential att försörja sig själv om importen från omvärlden skulle stängas av helt. Med andra ord, hur mycket av den uteblivna exporten kan på ett adekvat sätt ersätta utebliven import? Steffen Noleppa Matti Cartsburg har beräknat en självförsörjningsgrad om 93 procent (i kalorienheter) inom eu. Om den totala konsumtionen är cirka 3 400 kalorier innebär detta att eu skulle kunna producera över 3 000 kalorier per individ och dag – en nivå som ligger långt
över den miniminivå som fao har satt upp som ett behov för att nå en säker livsmedelsförsörjning. Vid handelsstörningar som inte sträcker sig till andra sektorer, som energi och andra insatsvaror i produktionen, får eu:s livsmedelsproduktion betecknas som fullgod för att försörja befolkningen.