Förutom Ukrainakrisen är omvälvningarna i det södra grannskapet och det dramatiskt försämrade säkerhetsläget i Nordafrika och Mellanöstern i kölvattnet av den arabiska våren idag de främsta säkerhetspolitiska utmaningarna för eu och dess medlemsstater. Å ena sidan ligger det i eu:s intresse att ett land som Tunisien rör sig i riktning mot demokrati då det sannolikt ökar möjligheterna för mer djupgående samarbete kring gemensamma angelägenheter. Å andra sidan medför inbördeskriget i Syrien och instabiliteten i Libyen att en humanitär katastrof pågår i och omkring Medelhavet. eu:s respons på dessa utmaningar belyser hur svårt det är för medlemssta- terna att på kort tid nå enighet inom utrikes- och säkerhetspolitiken, men verkar samtidigt till viss del bekräfta resultaten av forskningen om den europeiska säkerhetsgemenskapen.
Efter en inledningsvis avvaktande hållning uttryckte eu:s utri- kesministrar enhälligt stöd för kraven på demokrati som framfördes i de folkliga protesterna i Tunis och Kairo. I februari 2011 gav eu:s
stats- och regeringschefer Cathrine Ashton (då eu:s höga represen- tant för utrikes- och säkerhetspolitik) i uppdrag att utforma eu:s stödpaket till Tunisien och Egypten. I takt med att förtrycket ökade i Libyen uttryckte det Europeiska rådet sitt stöd för fn-resolution 1970, som fördömde våldet och auktoriserade internationella sank- tioner. Under våren 2011 antog eu inom ramen för gusp en rad ekonomiska sanktioner, exempelvis mot medlemmar av de tidigare tunisiska och libyska regimerna (se även Mikael Erikssons kapitel i denna volym). Enligt källor inom kusp och rådsarbetsgruppen för Mellanöstern som deltog i utformandet av sanktionerna under 2011 fungerade eu i stort sett som en ”sanktionsmaskin” i början av den arabiska våren.
Stefan Füle (då kommissionär med ansvar för eu:s grannskaps- politik) höll också ett uppmärksammat tal i Europaparlamentet i februari 2011 i vilket han gjorde avbön för unionens tidigare politik gentemot Nordafrika och Mellanöstern som enligt Füle hade premierat stabilitet till priset av mänskliga rättigheter. Ashton och Füle presenterade senare ett gemensamt förslag att upprätta ett ”partnerskap för demokrati och gemensamt välstånd med det södra Medelhavet” som i grunden går ut på att eu ska stödja utveckling mot ökad politiskt deltagande och frihet och att mer finansiellt stöd, bättre handelsvillkor och visumlättnader ska ges till de länder som gör störst framsteg med avseende på demokratiska reformer enligt principen mer (stöd) för mer (genomförda reformer). I slutet av maj 2011 kom ytterligare ett gemensamt förslag om att revidera eu:s grannskapspolitik som anger att tyngdpunkten för politiken numera ska ligga på demokratifrämjande och hållbar ekonomisk utveckling.
Under de gångna fyra åren har eu ökat biståndet till länderna i det södra grannskapet och till exempel ”European Neighbourhood Instrument” har en nu budget på 15,4 miljarder Euro för perio- den 2014–2020. Men som Federica Bicchi (London School of Economics) nyligen visat har eu:s fokus på villkorat stöd lett till att de medel som faktiskt betalats ut till partnerländerna inte mot- svarat budgetökningar för grannskapspolitiken efter 2011. Stöd åt demokratiska reformer kräver att det finns både politisk vilja och administrativ förmåga hos partnerlandet och hittills är det enbart
Tunisien som uppfyller dessa villkor medan Egypten återigen rör sig i auktoritär riktning och Libyen står på gränsen till sönderfall. Därtill råder det oenighet bland eu:s medlemsstater kring mål och medel inom grannskapspolitiken. Något förenklat handlar det om huruvida medlemsstaterna i södra Europa vill använda eu:s gemensamma resurser för att främja stabilitet i Nordafrika medan medlemsstaterna i norra Europa vill använda dem till att stödja politiska och ekono- miska reformer. Efter militärkuppen i Egypten sommaren 2013 och i takt med att säkerhetsläget i regionen förvärrats har dock retoriken om mer för mer tonats ned och eu:s höga representant för utrikes- och säkerhetspolitik, Federica Mogherini, inledde under 2015 en ny revision av grannskapspolitiken.
eu:s respons på den arabiska våren visar på oenighet också inom andra politikområden. När fn-resolution 1973 om en flygförbuds- zon över Libyen skulle antas i mars 2011 lade Tyskland ned sin röst i fn:s säkerhetsråd. nato tog sedan över ledningen för den militära operation som hade till syfte att skydda civilbefolkningen men som också bidrog till att rebellerna kunde besegra Gaddafis styrkor. eu:s utrikesministrar fattade i april 2011 beslut om en militär operation i Libyen men någon insats inom ramen för gsfp blev inte av då medlemsstaterna inte kunde enas om hur den skulle genomföras. En begränsad operation (eubam Libya) lanserades i maj 2013 för att stödja libyska gränsskyddsmyndigheter men 2014 flyttades insatsen till Tunisien på grund av den tilltagande instabiliteten i Libyen. Inte heller blev det någon eu-operation som reaktion på krisen i Mali i januari 2013 då islamistiska rebeller stod i begrepp att inta huvud- staden Bamako. Istället intervenerade Frankrike tillsammans med militära styrkor från västafrikanska länder. Avsaknaden av militära insatser i Libyen och Mali är anmärkningsvärt då det kan hävdas att det är precis den typ av kriser som eu:s snabbinsatsstyrkor är tänkta att användas till.
Däremot användes eu:s civilskyddsmekanism för att mobilisera en insats till stöd för civilbefolkningen under krisen i Libyen 2011 och delar av eu:s militära ledningskapacitet användes för att koordinera evakueringen av merparten av de eu-medborgare som befann sig i landet. Det är också inom civil krishantering och humanitärt bistånd
som eu kan bidra med resurser och förmågor som många internatio- nella organisationer saknar. (För en analys av eu:s bistånd till Afrika, se Arne Bigstens kapitel i Europaperspektiv 2014). Detta har blivit alltmer uppenbart i takt med att säkerhetsläget i Nordafrika och Mellanöstern försämrats och flyktingsströmmarna över Medelhavet ökat. unhcr uppskattar att 59,5 miljoner människor var på flykt runtom i världen i slutet av 2014 vilket är den högsta siffran sedan andra världskrigets slut. Antalet asylsökande per år i eu har under perioden 2010–2014 ökat från omkring 280 000 till 660 000, enligt Europeiska stödkontoret för asylfrågor. Tyskland, Sverige, Italien, Frankrike och Ungern tog emot i särklass flest asylsökande i eu under 2014 (se även Gregor Nolls kapitel i denna volym).
International Organization for Migration (iom) uppger att om - kring 250 000 människor har tagit sig över Medelhavet till Grekland, Italien, Malta och Spanien mellan januari och augusti 2015. Detta kan jämföras med siffror för 2014 då totalt omkring 220 000 män- niskor beräknas ha korsat Medelhavet. Irreguljär migration över Medelhavet är inget nytt fenomen men inbördeskriget i Syrien har lett till att många syriska flyktingar nu söker sig till Europa tillsam- mans med människor från flera afrikanska länder som flyr undan krig, förtryck och umbäranden. Laglösheten i Libyen har också gjort att det öppnats upp flyktingrutter i centrala Medelhavet mot Italien och Malta som tidigare varit stängda. Många flyktingar från Syrien, Irak och Afghanistan söker sig även mot Europa via rutter som går genom Turkiet och östra Medelhavet mot Grekland och västra Balkan.
I oktober 2013 kapsejsade en flyktingbåt utanför den italienska ön Lampedusa och 366 människor beräknas ha omkommit. Många liknande olyckor har uppmärksammats de senaste åren. iom beräk- nar att omkring 3 200 migranter omkom på Medelhavet under 2014 och dödstalen för 2015 väntas bli ännu högre. Kort efter tragedin vid Lampedusa inledde den italienska marinen en omfattande sjö- räddningsinsats kallad ”Mare Nostrum”. Insatsen pågick under ett år och enligt den italienska marinen ska insatsen ha säkerställt att omkring 150 000 migranter kommit i land. eu gav enbart finansiellt stöd till den italienska insatsen och efter att den avslutats i oktober
2014 lanserades en begränsad operation kallad ”Triton” under ledning av eu:s gränsskyddsmyndighet Frontex. Flera människo- rättsorganisationer och iom:s chef William Swing kritiserade Triton för att fokusera på gränskontroll men inte sjöräddning och därmed återgå till det tillstånd som rådde innan Mare Nostrum. Fler av eu:s medlemsstater, inte minst Storbritannien, var dock motvilliga till att utöka mandaten för Triton i och med att det ansågs bidra till att fler migranter skulle försöka nå Europa sjövägen.
Antalet migranter på Medelhavet minskade emellertid inte och den 18 april 2015 inträffade ännu ett uppmärksammat skeppsbrott mellan Libyen och Lampedusa där uppemot 700 människor befaras ha omkommit. Som en reaktion på olyckan och den alltjämt tillta- gande strömmen av migranter till Italien och Grekland träffades eu:s utrikes- och inrikesministrar ett par dagar senare för ett gemensamt extrainkallat möte där de enades om att eu ska fokusera på att rädda liv till sjöss och bekämpa flyktingssmuggling. eu:s stats- och regeringschefer möttes kort därefter för ett extra möte i Europeiska rådet där det beslutades att Triton ska få utökade resurser samt även fokusera på sjöräddning. De uppmanade även eu:s höga representant för utrikes- och säkerhetspolitik att förbereda en gfsp-insats med syfte att bekämpa nätverken för människosmuggling. I juni lansera- des eunavfor Med som i ett första skede ska övervaka och samla information om hur dessa nätverk opererar i centrala Medelhavet. Det operativa högkvartet är förlagt till Rom och i september beslu- tade eu:s utrikesministrar att insatsen ska gå in i en operativ fas där fartyg ska kunna bordas, genomsökas och beslagtas.
Europeiska kommissionen presenterade i maj 2015 ett övergri- pande paket av förslag i syfte att utveckla eu:s migrationspolitik (”European Agenda on Migration”). Till stora delar innehåller för- slaget sådant som eu arbetat med under längre tid (till exempel att försöka få till stånd ett gemensamt asylsystem och att stärka samar- betet kring gränskontroll) men även en del nyheter såsom fördelning av asylsökande inom unionen och aktivering av ett nödsystem som enligt fördragen (artikel 78 (3) i feuf) möjliggör beslut om proviso- riska åtgärder i händelse av plötslig tillströmning av medborgare från länder utanför eu. Kommissionen föreslog att 40 000 asylsökande
skulle omfördelas från Italien och Grekland till övriga eu-länder på basis av särskilda fördelningskriterier.
Flera medlemsstater motsatte sig först förslaget, delvis av prin- cipiella skäl relaterade till nationell suveränitet och delvis på grund av hur fördelningskriterierna var utformade. I juli enades eu:s inri- kesministrar om att på frivillig basis omfördela 32 256 personer från Italien och Grekland samt att 22 500 flyktingar utanför eu skulle fördelas mellan medlemsstaterna. I relation till det totala antalet asylsökande i eu och de miljontals människor som befinner sig på flykt framstår överenskommelsen som långt ifrån tillräcklig men det kan trots allt ses som ett litet steg på vägen mot ett gemensamt asylsystem. Inte minst Tyskland driver på för att övriga medlems- stater ska ta emot fler flyktingar och i september beslutades att fördela 160 000 flyktingar inom eu. I och med att medlemsstaterna inte kunde enas fattades beslutet med kvalificerad majoritet, vilket är mycket ovanligt i den här typen av frågor.
I relation till det som beskrivits ovan kan det vara nyttigt att blicka bakåt. De europeiska staternas oförmåga att hantera inbördes- kriget i Jugoslavien på 1990-talet föranledde till stor del utformandet av eu:s militära och civila förmågor på 2000-talet och forskningen kring eu:s utrikes- och säkerhetspolitik antyder att den i mångt och mycket är ”krisdriven” i så motto att den utformas som en reaktion på tidigare kriser. Detta är inte nödvändigtvis något som borgar för effektivitet och koherens utan snarare gradvis fördjupning vilket dock stämmer överens med de mekanismer som forskningen om den europeiska säkerhetsgemenskapen identifierat. Därmed inte sagt att så måste ske även framöver och det finns naturligtvis en hel del som eu skulle kunna göra bättre.
Deutsch drog tidigt slutsatsen att yttre hot kan ha en positiv effekt för gemenskapen på så sätt att de främjar en känsla av samhörighet men att effekten är övergående i och med att de mekanismer som upprätthåller en säkerhetsgemenskap är annorlunda än de som främ- jar militära allianser mellan stater. De utmaningar som eu och dess medlemsstater står inför i det södra grannskapet kan förstås i termer av säkerhetshot, särskilt instabiliteten i Libyen, men den i särklass största utmaningen är av humanitär natur i form av de tilltagande
migration- och flyktingströmmarna. Den gemensamma insatsen mot flyktingsmugglarnätverken i Nordafrika samt den utökade sjöräddningsinsatsen i Medelhavet indikerar att medlemsstaterna på ytterligare ett område stärker det praktiska samarbetet kring gräns- överskridande risker.
Om företrädarna för eu:s medlemsstater därtill lyckas komma fram till något som liknar en gemensam lösning på flyktingsitua- tionen i Europa kan detta tänkas stärka den europeiska säkerhets- gemenskapen. Risken finns dock att de inte gör det, inte minst med tanke på hur pass känslig frågan om migration är i många europeiska länder. Här framträder också konturerna av vad som i förlängningen möjligen är det största hotet mot den europeiska säkerhetsgemen- skapen som vi känner den idag, nämligen att de principer som eu vilar på och som är tänkta att föra medlemsstaterna närmare varandra (till exempel den fria rörligheten) snarare verkar för att underblåsa politiska motsättningar dem emellan. Det verkar finnas liknande tendenser inom utrikes- och säkerhetspolitiken i så motto att olika nationella synsätt i relation till kriserna i Ukraina och Syrien kan stärka uppfattningar att eu inte längre tjänar medlemsstaternas intressen. Detta belyser också en paradox inom den europeiska säkerhetsgemenskapen, nämligen att i takt med att den har konsoli- derats och numera tas för given avtar den disciplinerande effekten av minnet av europeiska krig som främjade gemenskapen till en början. Hittills har europeiska eliter varit benägna att söka kompromisser och tidigare har bristande enighet mellan medlemsstaterna i många fall vägts upp av innovationsförmåga och kreativitet. Vi lär bli varse om så är fallet även framöver.