tillsyn och andra kommunala verktyg

Några av de problemområden som nationellt mål- ansvariga myndigheter pekar på och som berör

  m i l j ö m å l e n   –   h e l a   s a m h ä l l e t s   a n s v a r   6 7

kommunernas arbete, förutom fysisk planering, är främst tillsynsfrågorna och arbetet med miljökvali- tetsnormer. Väl fungerande tillsyn är en grundfaktor för framgång i en mängd frågor som är angelägna för många av miljökvalitetsmålen. Ett vanligt dilemma är att många kommuner ofta inte anser sig ha tillräckligt med resurser för att klara tillsynen. Ett exempel är arbetet med att åtgärda enskilda avlopp, som varierar mycket mellan kommunerna. Vissa kommuner har genomfört omfattande inventeringar och är också aktiva i åtgärdsarbetet. Andra kommuner prioriterar inte detta område. En förhållandevis stor del av fos- forutsläppen till vattensystem kommer från enskilda avlopp. Avloppsstandarden är i nästan hälften av fal- len för dålig i jämförelse med lagkraven.

Tillsynen, som föreskrivs i miljöbalken, är resurs- krävande för kommunerna. Detta går ibland ut över arbetet med att utarbeta miljömål. Samtidigt menar sig de flesta kommuner ha nytta av miljömålen i till- synsarbetet. Av kommunerna är det 20 % som inte anser sig ha möjlighet att prioritera annat miljöarbete än tillsynsarbete. Ansvarskommittén föreslår att all offentlig tillsyn (kontroll över rättsligt bindande regler och beslut som följer av dessa) ska vara ett statligt ansvar. Om förslaget genomförs, d.v.s. att länsstyrelserna får ett samlat ansvar för miljötillsynen inom länet, kommer det att få stora konsekvenser för kommunernas arbete med miljöfrågor och tillsyn. Detta får i sin tur följder för hur kommunerna kan arbeta med tillsynen som verktyg för miljömålen. Ansvarskommittén menar att tillsynen behöver bli mer samordnad och att variationerna i bedömningar, kvalitet och resurser mellan olika delar av landet måste minska.

IVL har i en studie som genomförts med bidrag från Miljömålsrådet tittat på hur kommunernas miljö- tillsyn skulle kunna utvecklas för att ge största möj- liga miljönytta och därmed bidra till att de nationella miljökvalitetsmålen uppnås. I studien framförs att miljötillsynen i högre grad än som görs idag behöver utformas utifrån vilken effekt som tillsynen primärt ska ge. Enligt studien råder delade uppfattningar bland dem som genomför tillsynen kring vad som bör sättas i främsta rummet: likhet inför lagen (undvika

konkurrenshämmande effekter) eller största möjliga miljönytta (bidrag till att nå miljökvalitetsmålen). I studien framkommer att miljökvalitetsmålen allt oftare används som urvalskriterier för miljötillsynen. Men det är ovanligt att information om miljökvalitetsmålen och hur företagen kan bidra till att uppnå dem ges inom ramen för miljötillsynen. Ökad fokus på miljökvali- tetsmålen vid miljötillsynen skulle kunna ge större möjligheter att motivera företag till förebyggande arbete. En slutsats från studien är att det saknas forum där företag och myndigheter på ett öppet, positivt och utvecklande sätt kan diskutera miljölagstiftningens utformning och utformningen av miljötillsynen.

Miljökvalitetsnormer för utomhusluft är ett viktigt styrmedel för att nå flera av delmålen, framför allt för Frisk luft. Åtgärdsprogram för att uppfylla miljökva- litetsnormerna har fastställts eller ska fastställas i ett tiotal kommuner i landet. Emellertid har åtgärdspro- grammen i Stockholm och Göteborg inte lett till att miljökvalitetsnormerna har uppfyllts eftersom åtgär- derna inte beslutats eller genomförts. Det beror bl.a. på det otydliga ansvaret för såväl att genomföra som att följa upp åtgärderna.

Kommunerna skulle också mer kraftfullt behöva tillämpa tillgängliga skyddsinstrument för att trygga den framtida dricksvattenförsörjningen, vilket även OECD har påtalat i sina rekommendationer.

6 8  m i l j ö m å l e n   –   h e l a   s a m h ä l l e t s   a n s v a r

Svensk miljölagstiftning är ett av flera styrmedel som finns att tillgå i arbetet med att nå miljömålen. Miljö- målsrådet finansierade 2006 en undersökning, som genomfördes av SGU, om i vilken utsträckning miljö- kvalitetsmålen beaktas vid domstolarnas tillämpning av miljöbalkens regler. I undersökningen granskades ett antal avgöranden där miljökvalitetsmålens eventu- ella förekomst kartlades. Undersökningen visade att: • i 1,6 % (10 av 608) av de undersökta avgörandena

har det av domskälen framgått att miljökvali- tetsmålen varit vägledande för tillämpningen av miljöbalkens regler

• av de i domskälen upptagna miljökvalitetsmålen är det främst Giftfri miljö som verkat särskilt vägledande och då i samband med att domstolarna tagit ställning till omfattningen av kunskapskra- vet i 2 kap. 2 § miljöbalken, när kemikalievillkor föreskrivs.

I förarbetena till miljöbalken sägs att avsikten med miljömålen är att de ska tjäna som vägledning vid till- lämpningen av miljöbalken när det gäller tolkning av vad begreppet hållbar utveckling innebär. Miljöbalks- kommitténs utvärdering av hur miljöbalken tillämpas antydde att det saknas tecken på att miljökvalitets- målen påverkar miljödomstolarnas bedömning i de ärenden de prövar. Vidare har Miljööverdomstolen uttalat vikten av att balkens bestämmelser tolkas i belysning av de miljökvalitetsmål som riksdagen antagit. I några avgöranden hänvisades till hållbar utveckling. Domstolarna hade i dessa fall redan en klar bild av hur hållbarhetsbegreppet bör tolkas, utan att gå via miljökvalitetsmålen. I de fall där miljökva- litetsmålen har berörts av domstolarna har det skett med olika grader av noggrannhet. Allt ifrån tydliga

angivelser av specifika miljökvalitetsmål – vilka uppenbarligen tjänat som vägledning när vissa regler i miljöbalken tillämpats – till att endast mer över- gripande ange att det finns miljömål och då utan någon tydligare koppling till reglerna i miljöbalken.

Miljömålsrådet anser att miljökvalitetsmålen i större omfattning bör kunna tjäna som vägledning vid tillämpningen av miljöbalken. Det förutsätter att domstolarna får stöd i sin argumentation från berörda myndigheter.