Principargumenten för Botniabanan
När man diskuterar intressegruppens argumentation för att staten skulle tillskjuta med- el till Botniabanan är det en poäng att särbehandla två aspekter av denna argumenta- tion. För det första varför den nya kustjärnvägen skulle byggas, och för det andra hur man bevisade att detta var en lönsam satsning. Även tidigare intressegrupper kring järn- vägen hade fokuserat på den sistnämnda aspekten genom lönsamhetskalkyler och trafik- beräkningar, vilket utgör en grundförutsättning för en infrastrukturinvestering. Emeller- tid medförde framväxten av samhällsekonomiska kalkyler som den dominerande besluts- grunden för infrastrukturinvesteringar att kalkylmetodiken kom att få en allt större bety- delse med tiden. I detta avsnitt skall vi dock först se på hur de övergripande argumenten för banan kom att utvecklas under de här aktuella åren.
Det är med tanke på närheten i tid och samstämmigheten mellan vilka aktörer som del- tog, knappast förvånande att huvuddragen i argumentationen för Botniabanan ärvdes från 1980-talets försök att få till stånd en förlängning av Ostkustbanan. En följd av detta var att mycket av argumentationen före 1990 gick ut på att, ibland nästan ilsket, motbevisa och peka på svagheter i de argument som förts fram av Kaj Janérus utredning från 1987.94
Utgångspunkten för argumenteringen för Botniabanan var nu, precis som i princip alla tidigare fall, att Norra Stambanan stod inför att slå i kapacitetstaket. Det vid det här laget välkända argumentet att såväl Norrlands transportsystem i allmänhet, som dess järnvägssystem i synnerhet, led av ett inbyggt systemfel ända sedan stambanans byg- gande förblev viktigt. För att kunna bibehålla trafikvolymerna på järnväg på banan, och dessutom ge plats för en förväntad stor expansion av trafikvolymerna krävdes antingen en stor investering i stambanan, eller etablerandet av ett dubbelspår vid kusten.95 I och
med att även SJ och Banverket hävdade att en investering i kapacitet på Norrlandsjärn- vägen var oundgänglig fick den regionala argumenteringen understöd.96 Det var i det 94 Bland annat ironiserades det över att Banverkets samhällsekonomiska analyser var indikerade sex
gånger högre samhällsekonomisk lönsamhet än Kaj Janérus. Botniabanegruppens arkiv: ”Minnes- anteckningar Ledningsgruppen 16 maj 1991, §3”.
95 Ibland talades om att Botniabanan kunde utveckla ”Produktionssystemet Övre Norrland” där in-
dustrins höga förädlingsvärden och exportbetydelse krävde effektiva godstransporter, samtidigt som tjänsteresor, fritids och kulturutbyte skulle skapa en marknad för persontransporter. RADC
K1993/483/3 ”Skrivelse Botniabanegruppen ’Botniabanan – Kompletterande synpunkter’ 12 fe- bruari 1993”. Även Botniaakademin lyfte fram dessa argument. Se K1993/518/3 ”Skrivelse Botnia-
akademin till Mats Odell 15 februari 1993”.
96 Botniabanegruppens arkiv: ”Yttrande över förslaget till stomnätsplan: SJ:s remissvar på Banverkets
perspektivet bättre att bygga en något dyrare ny kustjärnväg, som hade samhällsekono- misk nytta och möjliggjorde nya former av transportarbete, än att enbart lägga ned ett antal miljarder på att förbättra stambanan, föras fram med större intensitet.97 Dessa nya
former av transportarbete skulle kunna vara ett sätt att skapa inomregional och nationell regional balans, förbättra konkurrenskraften och förädlingsgraden i den exportintensiva industrin längs kusten samt göra den offentliga servicen både bättre utnyttjad och jäm- nare fördelad i regionen.98
De dynamiska effekterna av järnvägen lyftes fram i ökad grad. Detta var i mycket kopplat till förväntningar om betydelsen av att få snabbtågskopplingar till regionen.99
En helt ny järnvägslinje antogs i högre grad än tidigare skapa sitt eget trafikunderlag, bland annat genom att bidra till framtidstro i regionen.100 Visserligen kunde Banverket
visa på att man med mindre investeringar i Stambanan kunde klara av de existerande godsflödena, men om man räknade med expanderande godsflöden var detta omöjligt. Av ett flertal skäl, inte minst genom att den nya järnvägen skulle styra över godsflödena från väg och båt till järnvägen så fort möjligheten öppnades, kunde man enligt den re- gionala argumentationen anta att en sådan ökning av godsvolymerna på järnväg var att vänta, vilket således i sig motiverade Botniabanebygget.101 Samma sak gällde än mer på
persontrafiksidan där betoningen på dynamiska effekter av en ny järnväg var ett bärande element. Utifrån den vid tidpunkten snarast ickeexisterande inomregionala trafiken och försumbara extraregionala dito var det omöjligt att räkna hem en vinst på personsidan av Botniabanan.102 Därför var det tvunget att göras antaganden om att skapandet av möj-
ligheten för framförallt inomregional pendling, men även snabbtågstrafik på Stockholm,
97 RADCK1992/693/3 ”Botniabanegruppen ’PM - Strategi för Botniabanan 28 december 1991, ak-
tualiserad 19 februari 1992’ ”.
98 Se vad som definieras som ”Botniabanans huvudargument” i Botniabanegruppens arkiv: ”Minnes-
anteckningar Ledningsgruppen 25 oktober 1991”.
99 Detta markerade den ökade betydelse av järnvägens symbolvärde som kom genom framväxten av
snabbtåg i regionen. Detta sägs kanske mest explicit av TCO Nord ”Allt sedan det moderna Sverige utvecklades har järnvägen funnits med som en viktig del för utveckling av företag och samhällen i hela landet. Järnvägen är slitstark och de två stora järnvägsprojekt som finns i norra Sverige be- hövs för ökad välfärdsutveckling i landet.” RADCK1993/289/3 ”Skrivelse TCO Nord 29 januari
1993”.
100 Botniaakademin hävdade exempelvis att om staten satsade i banan och visar tro på regionens möj-
ligheter, och dessutom tog bort transporthindren som bromsade norra Sveriges utveckling skulle det få stora följdverkningar. ”Botniabanan har därvid den största betydelsen, både samhällsekono- miskt och som symbolprojekt.” RADCK1992/321/3 ”Skrivelse Botniaakademin till Mats Odell 29
januari 1993”.
101RADCK1993/483/3 ”Skrivelse Botniabanegruppen ’Botniabanan – Kompletterande synpunkter’
skulle medföra både en ökning av den totala trafikmängden såväl som en överföring till järnväg av transporter från bil, buss, och i viss mån flyg.103 Detta dynamiska perspektiv
var oundgängligt för att de samhällsekonomiska kalkylerna skulle visa på nyttan. Till detta lades en rad miljöargument, som dock inte låg i den främsta argumenta- tionslinjen. Det var heller sällan som miljöargumentationen skedde utifrån en norma- tivt ekologisk synpunkt.104 Av rättviseskäl borde dessutom Norrland få tillgång till miljö-
vänliga transporten på samma premisser som övriga landet, speciellt som regionens nä- ringsliv i en framtid skulle kunna få betydande regionala konkurrensnackdelar om inte ekologiskt hållbara transporter fanns tillgängliga.105 Ur en prognossynvinkel ansågs ock-
så miljöfrågorna att på ett avgörande sätt komma att påverka efterfrågan på järnvägens tjänster. Relativpriserna på bensindrivna transporter jämfört med tågtransporter borde förändras till järnvägens fördel i takt med att oljepriserna kunde förväntas stiga som en följd av reell resursbrist kombinerat med miljörelaterade skatte- och avgiftshöjningar. Sammantaget gjorde detta att man kunde förvänta sig att de dynamiska miljöeffekterna på efterfrågan kunde beräknas än högre än vad som redan gjorts.106 Den tekniska miljö-
dimensionen slutligen hade att göra med hur man värderade dessa miljöeffekter och fick in dem i en samhällsekonomisk kalkyl, vilket vi får anledning att återkomma till nedan Botniabanan motiverades även med andra former av rättighetsargumentation. Bland annat gjordes jämförelser med andra infrastrukturprojekt som staten beslutat om trots att de uppvisade en lika stor eller till och med lägre grad av beräknad nytta än Botnia- banan.107 Dessutom antyddes att Norrland missgynnades i den nationella infrastruktur-
planeringen.108 Man ansåg det bevisat att den regionala nyttan av banan skulle vara stör- 102SJ genomförde beräkningar som 1990 visade att med adekvata järnvägskopplingar skulle stora re-
sandepotentialer frigöras, både vad gäller dagspendling och övernattrafik. Det man lyfte fram var att befolkningen koncentrerats till relativt stora städer längs kusten med stora inbördesavstånd. Detta ansågs ge närmast ideala förutsättningar för järnvägstrafik, med potentialer som klassades som den tredje största i Sverige. Botniabanegruppens arkiv: ”Yttrande över förslaget till stomnäts- plan: SJ:s remissvar på Banverkets förslag till stomnätsplan 1991-20001990-10-31”.
103 Den betydelse aktörerna fäste vid den inomregionala pendlingen redan när Botniabanegruppen be-
stämde sig för vilka dragningar Botniabanan skulle få. Botniabanegruppens arkiv: ”Minnesanteck- ningar Bandelsgrupp 324 april 1989”samt ”Minnesanteckningar Bandelsgrupp 1, 2 och 317 maj
1989”.
104 Ett undantag är Botniaakademins ”Botniainitiativ” som talade om att göra regionen till en ”ekolo-
gisk framtidsregion” detta var dock inte explicit kopplat till järnvägen.
105 Botniabanegruppens arkiv: ”Anteckningar från sammanträdet om Botniabanan i Örnsköldsvik den
31 januari 1989”.
106 Se resonemangen i Botniabanegruppens arkiv ”Minnesanteckningar Ledningsgruppen: Bilaga 2
re än vad som egentligen syntes inom ramen för de gjorda kalkylerna. Samtidigt fram- hölls starkt den nationella nyttan av att stärka Botniabaneregionen eftersom dess star- ka exportorienterade näringsliv inte långsiktigt kunde överleva utan en stark omgivande region som kunde förse den med arbetskraft. Botniabanan framhävdes tidvis även som ett medel för att stoppa befolkningsminskningen i regionen och kunde därigenom mot- verka en fortsatt obalans i befolkningsutvecklingen regionalt och nationellt, vilket i sig kunde ses som en vinst, inte minst i ljuset av redan gjorda investeringar i den offentliga sektorn i avfolkningsbygder. Eftersom Norrland transfererade resurser till södra Sverige, bland annat genom vattenkraftsvinster och inlåningsöverskott, borde Botniabanan där- för i princip kunna ses som självfinansierande.109
Förknippat med detta var arbetsmarknadsperspektivet som fick betydligt ökad bety- delse, framför allt utifrån ett perspektiv av regional integration. Dels på kort sikt efter- som banbygget skulle motverka en accelererande regional arbetslöshet, speciellt under den ekonomiska krisen. Ett järnvägsbygge under lågkonjunktur skulle dessutom göra att arbetskraft som gick på a-kassa skulle sättas i produktivt arbete, samtidigt som handels- balansen inte skulle ansträngas och konkurrenskraften skulle vara högre när konjunktu- ren väl vänder.110 Ursprunget till argumentet var tanken på att man kunde betrakta stä-
derna längs Norrlandskusten som ett pärlband bestående av sinsemellan ganska isolera- de orter, med relativt olika karaktär på sin näringsstruktur.111 Exempelvis var Umeå en
stad dominerad av utbildning och offentlig tjänsteproduktion, med relativt svag indu- strisektor, medan Örnsköldsvik som kontrast hade en tung slagsida mot industrin, med
107 Bland annat gjordes detta med hänvisning till de fem trafikpolitiska mål som etablerades i sam-
band med 1988 års reform, vilket bland annat inbegrep effektivt resursutnyttjande miljö, och re- gional balans. RADCK1993/641/3 ”Skrivelse Länsstyrelsen i Västernorrlands län ’Prioriterade ut- vecklingsmöjligheter i Västernorrlands län’ 12 februari 1993”; Botniabanegruppens arkiv: ”Anteck- ningar från sammanträdet om Botniabanan i Örnsköldsvik den 31 januari 1989”.
108 Umeå kommun krävde exempelvis i en kommentar till Banverkets stomnätsplanering att: ”… att
Botniabanan värderas utifrån de fakta som kommit fram i utredningarna och inte slentrianmässigt ut- ifrån att alla betydande järnvägssatsningar skall koncentreras i Syd- och Mellansverige”. Botniabane- gruppen skrev samtidigt till kommunikationsminister Mats Odell för att: ”Vi märker … att mindre insatta aktörer bygger sin argumentation på fördomar och vanföreställningar. Därför ser vi det som betydelsefullt att Du med din insikt verkar för att propositionen inte svärtas ned med osakliga skriv- ningar.”. RADCK1993/427/3 ”Skrivelse Umeå kommun 8 februari 1993” samt K1993/483/3 ”Skri- velse Botniabanegruppen ’Botniabanan – Kompletterande synpunkter’ 12 februari 1993”.
109RADCK1993/518/3 ”Skrivelse Botniaakademin till Mats Odell 15 februari 1993”.
110 Detta kom framför allt att växa i betydelse från 1992 Se RADCK1992/693/3 ”Botniabanegruppen
’PM - Strategi för Botniabanan 28 december 1991, aktualiserad 19 februari 1992’ ”.
111 Botniabanegruppens arkiv: ”Botniabanegruppens slutrapport avseende delen Sundsvall Umeå 1993-
en svag tjänste- och utbildningssektor. Följden av detta blev att det fanns en serie regio- nala obalanser längs med Norrlandskusten, vilket bidrog till uppkomsten av en lokal ar- betslöshet på de olika orterna längs banan, vilken skulle försvinna om arbetsmarknader- na integrerades med varandra.112 Botniabanan skulle erbjuda lättillgängliga pendlings-
möjligheter med snabbtåg, och i förlängningen skulle bidra till att pressa ned arbetslös- heten till gagn för individer, den kommunala ekonomin och socialförsäkringssystemet. Att på detta sätt bryta den inbördes isoleringen mellan orterna längs med Norrlandskus- ten kunde även jämna ut och öka den totala kompetensnivån i regionen. Utbildnings- nivån, framför allt på eftergymnasial nivå, var ytterst ojämnt fördelad i orterna längs med banan och var betydligt högre i universitets- och högskoleorterna, och då fram- för allt Umeå, än i orter som Kramfors och Örnsköldsvik. Ökad tillgänglighet till högre utbildning skulle också höja kompetensnivån i de lokala vård- och utbildningssektorn och därigenom kvaliteten i den tillgängliga offentliga servicen. Även kompetensnivån i den regionala industrin öka, vilket i sin tur skulle få spridningseffekter till industrin som med en med välutbildad arbetskraft lättare kunna strukturförändras i riktning mot hö- gre förädlingsgrader.113 Kompetensförsörjningen förväntades påverkas positivt av att re-
kryteringen av nyckelpersonal till framför allt industrin underlättades genom att hela fa- miljen kunde erbjudas en arbetsmarknad.114 Till detta lades argumentet om det lönsam-
ma i att regionen även skulle integreras på ett kulturellt plan. I och med att det stora kul- turutbud som fanns i de stora städerna Sundsvall och Umeå kunde göras tillgänglig för fler orter via järnvägen, skulle detta i förlängningen ha effekten att både underlaget för den regionala kulturen skulle öka, men samtidigt skulle attraktiviteten som boendeort för regionen som helhet öka.115
Botniaakademin och den regionala argumenteringen
Det är således tydligt att den regionala dimensionen även i detta fall kom att spela en viktig roll för argumenteringen kring järnvägen. Till detta lades medvetna försök att skapa en regional identitet. Detta ledde till lanserandet av ”Botniaregionen” som be-
112 Botniabanegruppens arkiv ”Minnesanteckningar Ledningsgruppen: Bilaga 2 ’Banverkets förslag till
stomnätsplan – remissyttrande’ 1 oktober 1990”.
113RADCK1993/817/3 ”Skrivelse Umeå universitet; Luleå Tekniska Högskola; Högskolan i Sundsvall/
Härnösand/Östersund; Sveriges Lantbruksuniversitet till Mats Odell 18 februari 1993”.
114RADC K93/1133/3 ”Brev Företagarnas Riksorganisation, Västerbottensdistriktet till Mats Odell
april 1993” samt K1993/817/3 ”Skrivelse Umeå universitet; Luleå Tekniska Högskola; Högskolan i Sundsvall/Härnösand/Östersund; Sveriges Lantbruksuniversitet till Mats Odell 18 februari 1993”.
115 Se ”Botniainitiativet” från Botniaakademin i RADCK1993/518/3 ”Skrivelse Botniaakademin till
grepp.116 Regionbegreppet dök upp på den lokala dagordningen sent under 1992, fram-
förallt i pressen i Umeå och Örnsköldsvik. Där en serie debattartiklar argumenterade för det meningsfulla att tänka i termer av en sammanhållen Botniaregion bestående av söd- ra Västerbotten och norra Ångermanland vilken, administrativa gränser till trots, hade både funktionella och historiska kopplingar till varandra.117 Redan från början koppla-
des en kommunikationsaspekt till detta i med tanken att om de i regionen ingående or- terna kunna länkas till varandra skulle en stark tillväxtregion skapas genom att en intern dynamik frigjordes.
Den grupp som huvudsakligen utvecklade dessa resonemang var inte Botniabanegrup- pen utan en organisation som kallades Botniaakademin, vilken dock hade klara koppling- ar till Botniabanegruppen, inte minst personnivå.118 Dessutom samarbetade i opinions-
bildningsfrågorna.119 Akademin hade bildats 1991 och bestod av delar av regionens oli-
ka eliter i närings och samhällsliv.120 I februari 1993 presenterade de ett program, ”Bot-
niainitiativet” för att utveckla Botniaregionen till gagn både för dess invånare och landet som helhet. Programmet hade tre huvudkapitel. Förutom infrastruktur, där Botniabanan var en bärande del, rymdes även utbildning och forskning, näringsliv samt livskvalitet och identitet.121 Manifestet kom att ha en annorlunda karaktär än andra visionsdokument vi
sett kring kustjärnvägarna, framför allt för att den utgjorde en blandning av aktörer som vi inte sett i kustjärnvägsfrågan förut. Den representerade både näringslivets gamla prefe- renser för transporter ur främst ett effektivitets och konkurrensperspektiv, med den akade-
116 Botniaregionen definierades som de båda nordligaste länen samt Ångermanland norr om Skulesko-
gen (d.v.s. i princip Örnsköldsviks kommun) Tidvis ingick även Österbotten som en del av defini- tionen av regionen.
117 Se Dagens Nyheter 5 april 1992 ”Storkalotten kan bli ett kraftfält i nya Europa” samt Örnsköldsviks Allehanda 4 november 1992 ”Botniaregion – en ny kommunal nivå”.
118 Bland annat arbetade Stellan Lundberg för dem. Dessutom var ordföranden i handelskamrarna i
Västerbotten och Ångermanland, Per Carstedt och Samme Lindmark, med i båda grupperna.
119 Botniabanegruppens arkiv: ”Minnesanteckningar Ledningsgruppen 16 oktober 1992” samt ”Några
noteringar från överläggning i Umeå 25 november 1992”
120 Akademin presenterades som ”20 fristående personer från Botniaregionen med ledamöter från
Umeå universitet, Högskolan i Luleå och näringslivet i norra Sverige, som förenats i en övertygelse om Norra Sveriges betydelse för Sveriges framtida utveckling.”. Dess ordförande var Carl Kempe, MoDo. Till representanterna från det regionala näringslivet fanns Per Carstedt, Örnsköldsvik och Samme Lindmark Skellefteå. Bland de akademiska ledamöterna kan nämnas rektorerna för Umeå universitet, Lars Beckman, och Högskolan i Luleå, Torbjörn Hedberg. Dessutom idéhistorikern Sverker Sörlin, nationalekonomen Sören Wibe, statsvetarna Janerik Gidlund och Gunnel Gustafs- son, språkforskaren Lars-Erik Edlund, samtliga Umeå. Se RADCK1992/321/3 ”Skrivelse Botniaa- kademin till Mats Odell 29 januari 1993”.
miska sektorns behov att skapa ett större underlag för sin forsknings- och utbildningsverk- samhet. Visionen till en teoretisk samhällsvetenskaplig och humanistisk akademisk infalls- vinkel, som tryckte på regionaliseringens betydelse i ett europeiskt perspektiv och kulturen som ett konkurrensmedel. Detta gav den en retorisk tyngd i argumenteringen, men bidrog samtidigt att göra dokumentet tämligen splittrat och personlighetskluvet.
”Botniainitiativet” presenterades inte bara till lokala och nationella medier, utan vida- rebefordrades även till närings-, kultur-, miljö- och kommunikationsdepartementen, la- gom i tid för 1993 års infrastrukturproposition.122 Parallellt med detta behandlades Bot-
niaregionsbegreppet även inom ramen för den akademiska världen. Ett typiskt exempel på hur detta samarbete kunde gå till finns i den forskarantologi som togs fram inom ra- men för CERUM 1992, vilken belyste regionsbegreppet ur en rad olika perspektiv av fors- kare från flera olika institutioner.123 I inledningen förklarade redaktörerna Janerik Gid-
lund och Sverker Sörlin, vid tidpunkten professorer i statsvetenskap respektive idéhistoria vid Umeå universitet, att boken bland annat behandlade framtidsfrågor i övre Norrland och hur man kunde ta tillvara på de förutsättningar som kombinationen av stark råvaru- bas och industriell tradition, en växande utbildnings- och forskningssektor samt en regi- onal ekonomi i strukturell omvandling skapade för regionen.124 Som en av de lösningar
som fördes fram för att ta tillvara tillväxtkraften i regionen och skapa en sammanhållen region, var just Botniabanan, vilken utförligt bland annat behandlades i ett kapitel skri- vet av Stellan Lundberg.125
121 ”Botniainitiativet” hade först lanserats på en konferens i Skellefteå i oktober 1992. Man sade ut-
tryckligen att ”Akademin [sic!] symbolprojekt är Botniabanan…”. Argumentationen för banan sammanföll starkt med den som samtidigt fördes av Botniabanegruppen. Man hävdade dessutom att investeringen var så lönsam och angelägen att den omedelbart måste projekteras. ”Allt annat måste uppfattas som en negativ särbehandling av Botniaregionen”. Förutom Botniabanan innehåll initiativet bland annat krav på satsningar på Höga kusten-bron, utbyggda telekommunikationsnät, försträkning av den högre utbildningen m.m. ”Botniainitiativet” finns bland annat i RADC K1993/
518/3 ”Skrivelse Botniaakademin till Mats Odell 15 februari 1993”.
122 Ministrarna tillsändes den 15 februari 1993 en förhandskopia på initiativet. Bifogades gjordes ett
presentationsbrev samt några rader som lyfte fram initiativets betydelse för den aktuella ministerns ämnesområde. Se skrivelserna i RADC K1993/518/3; Ku/639/K; S1993/1536/ M1993/755/2181
samt Fi1993/1119/FM/B.
123 Detta var den viktigaste, men inte den enda, skriften som CERUM publicerade under dessa år
kring frågan om Botniaregionen och Botniabanan. Gidlund & Sörlin 1992.
124 Gidlund och Sörlin 1992, s 9ff.
125 Lundberg lyfte i skriften fram de stora fördelarna med Botniabanan. Detta fanns dock en motbild
i form av ekonomisk-historikerna Dan Bäcklund och Lena Andersson-Skog som problematiserade sambandet mellan infrastruktur och regional utveckling. Det var dock Lundbergs inlägg som låg mer i linje med bokens allmänna tendens. Gidlund & Sörlin 1992, s 70ff och 165ff.
Detta är bara några exempel på hur man aktivt från olika aktörer försökte skapa be- greppet Botniaregionen och ge det innehåll. I detta sammanhang är dock inte Botnia- regionens vidare öden eller reella innehåll i sig speciellt intressant, utan snarare hur det kom att användas för att argumentera för en ny järnväg.126 Utgångspunkten för diskus-
sionen var i allmänhet att över Norrland stod inför ett avgörande moment, där en rad framtidsfrågor i regionen måste lösas för att den skulle kunna fungera bättre. En ny snabbjärnväg var ett sätt att lösa detta, inte minst eftersom den knöt samman regionens städer med varandra. Här är det värt att notera att utgångspunkten för denna diskussion inte enbart var att framställa övre Norrland som en förlorarregion i behov av stöd. Is- tället knöt detta an till en mer positiv ton i argumenteringen, där statligt stöd i form av