Botniabanegruppen
Bildandet av Botniabanegruppen kom att utgöra den viktigaste organisatoriska föränd- ringen in den regionala mobiliseringen kring den norrländska kustjärnvägen sedan Ost- kustbanans tid. Den bildade en samordnande ram inom vilken en ganska disparat grupp regionala aktörer kunde effektivisera sitt arbete för järnvägen. Dessutom kom den med tiden att få en legitimitet både regionalt och nationellt som en samarbetspartner i Bot- niabanefrågan. Därigenom legitimerade och förstärkte den samtidigt dess medlemmars krav på statliga investeringar i regionen.
Särskilt betydelsefullt var etablerandet av en fast organisation, vilket borgade för en kontinuitet i agerandet. Samtidigt minskade känsligheten för omvärldsförändring- ar med medföljande personförändringar. Detta åskådliggörs av att Botniabanegruppen fortsatte att fungera även då de allmänna valen 1991 och 1994 medförde byte av personer på flera viktiga regionala förtroendeposter. Dessutom samordnades argumentationen för Botniabanan, vilket gav ökad tyngd och möjligheter till idéutveckling i och med att Bot- niabanegruppen kom att bli en beställare av en lång rad utredningar och undersökning- ar.61 Till kontinuiteten bidrog att ett Botniabanekansli inrättades under 1991, vilken
kom att hålla till i Örnsköldsviks kommuns lokaler. Trots relativt små administrativa re- surser, där det jobb som inte kunde skötas av den deltidsanställde kanslisten fick skötas av gruppens medlemmar själva, ökade effektiviteten i intressegruppsarbetet.62 Samman-
61 Se förteckningen i Botniabanegruppens arkiv: ”Utredningar och skrivelser m.m. 1989-2001”. 62 Kansliet kom i praktiken också i hög grad kunna dra nytta av de resurser som fanns inom Örn-
sköldsviks kommun där gruppens sekreterare, Tommy Dickens också hade sin ordinarie tjänst. Se
taget gjorde Botniabanegruppens tillkomst att den ad-hoc-mässiga organisation som in- tressegrupperna under den helstatliga järnvägsregimen haft försvann, vilket bidrog till att den regionala mobiliseringen denna gång inte sipprade ut i intet.
Botniabanegruppens legitimerande funktion kom i mycket ur en medveten strävan att profilera Botniabanegruppen och ge den en halvt officiell status som ett samarbetsorgan med en bred uppslutning av regionala aktörer. Under åren 1989-1990 lades mycket arbe- te ned på att exponera dess arbete som en legitim företrädare för aktörerna kustregionen i Norrland, genom informationsinsatser om gruppens existens, sammansättning och syfte bland allmänhet och politiska och ekonomiska beslutsfattare.63 I linje med detta var am-
bitionen redan från början att arbetet i Botniabanegruppen skulle ha en hög medieprofil, både regionalt och nationellt. I det sammanhanget sågs det som viktigt att förutom att det var viktigt att Botniabanan över huvud taget syntes, var det viktigt att det var fler ansikten som syntes i debatten för att ge den mer tyngd.64
Parallellt med detta försökte man etablera Botniabanegruppen som den naturliga ka- nalen för regionala aktörerna att agera för Botniabanan genom. Syftet att i förlängning- en accepteras som regionens officiella röst i kustjärnvägsfrågan. Remisshanteringen i oli- ka frågor skedde ofta i form av interna diskussioner i gruppen för att de olika medlem- marna sedan skulle inkorporera dessa svar i sina egna remisser. Förutom detta kom Bot- niabanan med yttranden genom andra organ, som länsstyrelserna och SJ.65 Efter age-
randet kring 1991 års stomnätsplan var Botniabanegruppen en accepterad remissinstans och kom också i allt högre grad att verka samordnande för remissyttrandena från olika regionala aktörer.
Den kanske främsta funktionen för Botniabanegruppen kom dock att vara att sam- ordna medlemmarnas lobbyverksamhet.66 Detta genom att utforma strategier och argu-
ment i påtryckningarna för banan samt sprida information av vikt för opinionsarbetet. Taktiska överväganden kring hur gruppens medlemmar skulle arbeta mot relevanta be- slutsfattare fördes ofta.67 Den utåtriktade verksamheten intensifierades, och professiona- 63 Botniabanegruppens arkiv: ”Anteckningar från sammanträdet om Botniabanan i Örnsköldsvik den
31 januari 1989” samt ”Protokoll Ledningsgruppen 30 maj 1989”.
64 Se Botniabanegruppens arkiv: ”Minnesanteckningar Ledningsgruppen 17 november 1994”.
65 Botniabanegruppens arkiv: ”Minnesanteckningar Ledningsgruppen 1 juni 1990, §2” samt ”Yttran-
de över förslaget till stomnätsplan: SJ:s remissvar på Banverkets förslag till stomnätsplan 1991-2000 1990-10-31”.
66 I ledningsgruppens första möte slogs bland annat fast att ”Lobbyverksamhet för Botniaprojektet bör
fortgå kontinuerligt” Botniabanegruppens arkiv: ”Protokoll Ledningsgruppen 20 februari 1989”.
67 Detta kunde röra sig om så enkla saker som ”… (korta informella informationer, t.ex. vid kaffepau-
liserades efter 1991, vilket bland annat ledde fram till en rad uppvaktningar av framför allt regering och riksdag.68
Ett ofta framfört motiv för Botniabanegruppens existensberättigande var att den re- presenterade en bred uppslutning av aktörer längs den berörda sträckan. Man ansåg det också viktigt att regionen skulle uppvisa en enighet, eftersom det kunde vara olyckligt och till skada för gruppens effektivitet med splittring om olika aktörer inriktade sig på sina profilfrågor.69 Detta till trots skiktades deltagandet i gruppen snart utifrån deltagar-
nas engagemang och preferenser. Detta reflekteras i gruppens inre arbete, inte minst när det gäller finansieringen av dess verksamhet. Finansieringen genomfördes till en början utifrån uppskattningar över hur mycket företag och organisationer var villiga att beta- la, varefter det låg på ledamöterna i gruppen att använda sina respektive kontaktnät för att få in medlen. Detta visade sig snart vara en svårframkomlig väg, och förväntningar- na på, framför allt näringslivets betalningsvilja visade sig överdrivna. Då tänkta bidrags- givare antingen prutade eller helt avstod blev finansieringen av intressegruppsarbetet re- lativt skakigt, vilket bland annat fick till följd att några gruppmedlemmar fick ligga ute med pengar för kommitténs arbete.70 Detta gjorde att man lade om systemet så att fi-
nansieringen skedde schablonmässigt, där kommunerna betalade efter befolkningsstor- lek och näringslivet en klumpsumma.
Vi kan urskilja en tydlig kärna inom Botniabanegruppen bestående av aktörer som hade tydliga preferenser att uppfylla genom färdigställandet av banan. I princip utgjordes den av aktörer som varit pådrivande bakom igångsättandet gruppen. Manifesterat i sådant som närvaro på mötena, initiativ till idéutveckling, strategier och handlingsplaner eller be- talningsvilja, var Umeå och Örnsköldsvik, och sedermera Kramfors kärntrupp av politis- ka aktörer inom gruppen.71 Samtidigt som dessa kommuner skulle dra störst nytta av ba-
nan, hade de också hade jämförelsevis stora resurser till sitt förfogande. Andra faktorer som spelade in var förekomsten av goda personliga kontakter mellan de ledande politikerna i dessa kommuner, samt att flera av deras ledande kommunpolitiker hade goda kontakter in i den nationella beslutsprocessen, framför allt via den socialdemokratiska partiledning- en. Den näringslivsanknutna delen av denna inre kärna i Botniabanegruppen var huvud- sakligen MoDo, Hägglunds, byggföretagen samt handelskamrarna, sedermera även Ban- verket. Dessa kärnaktörer hade på varsitt sätt tydliga vinster att ta hem genom att Botnia-
68 Se Botniabanegruppens arkiv: ”Botniabanan vad har hänt? 1989-2001”.
69 Se Botniabanegruppens arkiv: ”Minnesanteckningar Ledningsgruppen 11 oktober 1993, §7” 70 Botniabanegruppens arkiv: ”Minnesanteckningar ledningsgruppen 14 januari 1991, §7”
71 Det syns också i de upprepade propåerna om att kommuner och företag måste aktivera sig mer. Se Botniabanegruppens arkiv: ”Minnesanteckningar 22 augusti 1994”.
banan blev av, vilket kan förklara deras engagemang. Deras engagemang var mindre per- son- och mer organisationsbundet, då representanterna från dessa företag och företagaror- ganisationer ofta växlade mellan möten medan aktivitetsgraden förblev ungefär densam- ma. Till detta kan vi lägga Stellan Lundberg som spelade en avgörande roll i det mesta som gruppen hade för sig, som policyskapande, utredningar samt utåtriktade kontakter både regionalt och nationellt.72 Framför allt visade sig Lundbergs vida nätverk inom konsult-
kretsar sig mycket användbar som en källa för information och informell påverkan. Till detta kom att Lundbergs omfattande konsultuppdrag tjänade som en kontaktyta mot an- dra projekt, vilka kunde samordna sina aktiviteter med Botniabanegruppens.73
Runt denna inre kärna fanns en grupp aktörer som intog en mer ljummen inställning till Botniabanan, och inte heller skulle komma att få lika stora direkta vinster av den, men ändå valde att aktivera sig i Botniabanegruppen. Detta rörde sig huvudsakligen om kommuner. Företag som inte såg direkta vinster av banan och avstod i allmänhet helt från att arbeta inom gruppen.
Härnösand, Timrå och Nordmaling kan tjäna som exempel på vilka olika bevekelse- grunder som fanns för den lägre graden av engagemang i Botniabanegruppen. Samtliga skulle visserligen direkt beröras av en ny järnväg, men hade ändå en svagare närvaro på mötena och deltog inte lika aktivt i policyskapandet och lobbyarbetet. Nordmaling var visserligen helt isolerat ur järnvägssynpunkt, men var en liten kommun, med begränsade ekonomiska och personella resurser, utan stora företag eller verksamheter som var aktivt intresserade av att få en ny järnväg till stånd. I Härnösands och Timrås fall minskade en- gagemanget av att de hade ett relativt gott kommunikationsläge. Nyttan av Botniabanan var därför mer begränsad. Kommunerna låg vid den nya järnvägens södra ände, där man traditionellt hade svagare kontakter norrut än mot Sundsvall och vidare mot Stockholm. Samtidigt var de även inblandade i andra infrastrukturprojekt, rörande en ny dragning av E4 genom Indalsälvens delta och snabbtågsspår på sträckan Sundsvall-Härnösand, vilka både krävde resurser och delvis konkurrerade som samma investeringsmedel. Timrå kan även illustrera en tredje grupp aktörer vars engagemang i Botniabanegrup- pen motiverades mindre av en önskan att få Botniabanan till stånd och mer av att be-
72 Botniabanegruppens arkiv: ”Protokoll 1989-1998”.
73 Han bidrog exempelvis via ett projekt till att Boverket kom att beakta de aspekter om sneda ar-
betsmarknader och kompetensförsörjning som Botniabanegruppen hade som kärnpunkt i sin ar- gumentation i sin vision om Sverige 2009, som kom att få en stor betydelse i argumentationen för banan. Dessutom anlitade både Botniaakademin och Kvarkenrådet, som gjorde positiva remisser till förmån för Botniabanan, Lundberg. Botniabanegruppens arkiv: ”Minnesanteckningar Arbetsut- skottet 20 september 1991, §2” samt ”Minnesanteckningar Ledningsgruppen 16 oktober 1992”.
vaka eller driva andra intressen. I Timrås fall gällde detta omsorg om ortens största in- dustri, SCA:s massafabrik i Östrand, vars transporter till och från fabriksområdet kun- de hotas beroende på hur en ny järnväg drogs och trafikerades. Ett ännu tydligare ex- empel är Sundsvalls kommun, vilken enbart tidvis deltog i Botniabanegruppens arbe- te och vars officiella inställning till Botniabanan varierade avsevärt över tid.74 De frågor
de främst var intresserade av en var ett säkerställande av snabbtåg Stockholm-Sundsvall samt en lösning på trafikproblemen genom centrala staden. I detta var det inte självklart att Botniabanan spelade en given roll. Tvärtom kunde den ställa till problem eftersom ökad järnvägstrafik på järnvägen genom staden hotade medföra trafikstockningar i cen- trala Sundsvall.75 Trots detta deltog även Sundsvall periodvis i arbetet för Botniabanan
tillsammans med övriga Botniabanegruppen, framför allt utifrån perspektivet av snabb- tågsutbyggnaden ned mot Stockholm.76
Denna skiktning bland Botniabanegruppens medlemmar kom delvis förklaras av att gruppens kärna aktivt arbetade med att gruppen en bredare och mindre geografiskt be- gränsad uppslutning. Detta för att minska risken att framstå som ett begränsat särin- tresse. Dessutom minskade möjligheterna att ett kraftfullt regionalt motstånd organise- rades. I praktisk handling yttrade sig detta genom att Botniabanegruppens ledamöter i sina respektive nätverk ålades att försöka rekrytera eller knyta allianser med de potenti- ella regionala aktörer som inte redan var aktiva i arbetet.77 Målen för dessa rekryterings-
försök var inom den politiska sektorn framför allt att få med kommunerna längs Ådals- banan, från Sundsvall och Sollefteå, samt landstingen i de båda berörda länen.78 Samti-
digt hade näringslivsrepresentanterna till uppgift att bredda stödet både bland de storfö- retag som var verksamma i regionen samt de lokala mindre företagen.
74 Sundsvall kommer inte med i Botniabanegruppens arbete förrän sommaren 1990, och då först på
adjungerad bas. Botniabanegruppens arkiv ”Minnesanteckningar Ledningsgruppen 1 juni 1990”.
75 Grundproblemet härvidlag var att centrala Sundsvall genomkorsades både av E4 och Ostkustba-
nan, till vilket lades trafik till industrierna vid sidan av spåren. Eftersom vägen och järnvägen inte var planskild och löpte parallellt hotade ökad bomfällning orsakade detta problem i samspelet mel- lan väg- och järnvägstrafik.
76 Botniabanegruppen uttryckte samtidigt sitt stöd för Sundsvalls strävanden och var angelägna att po-
ängtera att det inte fanns någon motsättning mellan Botniabanan och Ostkustbanan. RADCK1993/
483/3 ”Skrivelse Botniabanegruppen ’Botniabanan – Kompletterande synpunkter’ 12 februari 1993”. Sundsvall delade vid denna tidpunkt synen på att både snabbtåg på Ostkustbanan och Botniabanan måste prioriteras RADCK1992/1697/3 ”Skrivelse Sundsvalls kommun ’Trafikinvesteringar Sundsvall- Timråregionen’ 30 april 1992”.
77 Detta kunde ske i samband med partimöten, kommunförbundsträffar, affärsuppgörelser eller lik-
nande. Se Botniabanegruppens arkiv: ”Minnesanteckningar Ledningsgruppen 25 oktober 1991.
Vid sidan av försöken att bredda uppslutningen i Botniabanegruppen skedde en pa- rallell process där intressegruppen definierades geografiskt. På ett tidigt stadium bestäm- des gruppen till att bara omfatta sådana orter som direkt skulle komma att påverkas av den nya järnvägen samt Ådalsbanan. Orsaken till detta var att man på ett tidigt stadium fokuserade på att bli en handlingskraftig och målinriktad intressegrupp. Man ville und- vika att effektiviteten drogs ned av att aktörer som inte direkt skulle dra nytta av Botni- abanan kom med, vilka kunde förvänta förhala processen. Argumenteringen kring ba- nan, som vi skall se i kommande avsnitt, kopplades till skapandet av ett regionbegrepp runt just en kustjärnväg, vilket inte naturligt omfattade inlandet, men mycket väl inklu- derade aktörer både norr och söder Botniabanan, som Sundsvall och Norrbotten.79 Botniabanegruppens arbete mot den nationella politiken
Banverkets upprepade deklarationer om att Botniabanan inte kunde byggas utan att sta- ten tillförde särskilda medel, medförde att Botniabanegruppens arbete tidigt fick rikta in sig mot att påverka regering och riksdag. Det tidiga 1990-talets regeringsförslag kring infrastrukturen om att bli viktiga måltavlor för intressegrupper kring infrastrukturfrå- gor, eftersom de var sammankopplade med miljardtillskott för de statliga infrastruktur- verken.80 Vad man från det regionala intresset hoppades få ut av agerandet i samband
med dessa propositioner var både del av investeringsmedlen, och, om det förstnämnda inte var möjligt, ett erkännande av att Botniabanan var av sådan vikt att den i en fram- tid skulle kunna komma ifråga för statliga investeringar. Detta kombinerades samtidigt med en strategi att snabbt få till stånd en byggstart för att bygga fast regeringen i ett en- gagemang för banan.81
Botniabanegruppen hade vid det här laget blivit den kanal som de flesta regionala ak- törer verkade genom i denna fråga, använde en dubbel strategi. Dels framhöll de lön- samheten och de positiva effekterna av banan, vilket inte minst syntes i de utredningar man själv beställt. Dels lyfte man fram den breda regionala uppslutningen bakom Bot- niabanan, bland annat genom att förutom Botniabanegruppens gemensamma remiss- yttrande även låta alla de aktörer som ingick i gruppen göra egna uttalanden till stöd för projektet. Under behandlingen av propositionen visade sig nyttan av de tidigare nämn- da allianserna med andra norrländska infrastrukturprojekt i form av korsvisa positiva re- missyttranden om varandras frågor.82 Detta skedde samtidigt som de norrländska riks- 79 Botniabanegruppens arkiv: ”Minnesanteckningar Ledningsgruppen 26 februari 1992”
80 Se 1992/93:TU35 samt 1993/94:TU30.
81 Botniabanegruppens arkiv: ”Minnesanteckningar Ledningsgruppen 16 oktober 1992”
82 Bland annat uttalade länsstyrelsen i Norrbotten sig positivt om Botniabanan i samband med infra-
strukturpropositionen RADCK1993/100/3 ”Skrivelse Länsstyrelsen i Norrbottens län ’Förslag till infrastrukturella insatser i Norrbotten’ 10 oktober 1992”
dagsledamöterna agerade för Botniabanan i riksdagsarbetet genom en serie motioner och interpellationer. Det fanns en medveten strategi från Botniabanegruppens sida att söka kontakt med de regionala riksdagsmännen, genom uppvaktningar, personliga kon- takter eller informationsspridning.83 Detta bidrog samtidigt till den starka motionsflo-
ra som kom från regionalt håll i samband med riksdagsbehandlingar av ärendet, vilken också till stor del var i enlighet med Botniabanegruppens argumentation och preferen- ser.84 Integrationen av de regionala politikerna gick således i detta fall både mellan regi-
onala aktörer verksamma på nationell och regional nivå och över partigränserna. Regeringens olika infrastrukturförslag 1990-1994, kom att bli elddopen för Botnia- banan som intressegrupp. Trots att genomslaget blev begränsat fick gruppen erfarenhe- ter som kunde användas i kommande beslutsprocesser. Hotet fanns dock alltid att de re- gionala aktörernas intresse för järnvägen skulle mattas av i och med att inga avgörande beslut fattades, vilket samtidigt varit de starkast bidragande orsakerna bakom misslyck- andet för de föregående decenniernas intressegrupper kring järnvägen. Samtidigt om- gavs regeringsförslagen kring infrastrukturpolitiken i allmänhet av hårda kamper mel- lan intressegrupper där många andra stora projekt, som Öresundsbron och E4 genom Höga kusten, kämpade om den statliga investeringsbudgeten. I och med att investe- ringsramarna tenderade att öka, fick det till följd att intressegrupper som Botniabane- gruppen ständigt fick nya chanser att kompensera tidigare misslyckanden, men detta var knappast något som kunde förväntas hålls i sig. Konkurrensen från andra projekt gen- temot Botniabanan var mindre hård inom andra politikområden, och Botniabanegrup- pen kunde möjligen få ett större handlingsutrymme där. Detta resulterade i att det ini- tierades en diskussion om hur Botniabanegruppen skulle gå till väga för att få till stånd nästa etapp av banan. Kanske var det inte samhällsekonomin som avgjorde vilket pro- jekt som blev valt, utan faktorer som miljön eller regionalpolitiken?85
83 Bland annat förordade Elvy Söderström under sin tid som riksdagsledamot att det var av vikt att
Botniabanegruppen höll kontinuerlig kontakt med de regionala riksdagsmännen Botniabanegrup-
pens arkiv: ”Minnesanteckningar ledningsgruppen 14 mars 1990, §2”.
84 En indikation på detta kan man få av att Botniabanegruppen själv faktiskt listat motionerna in-
för 1993 års beslut om inriktningar på infrastrukturinvesteringarna som ’övriga skrivelser’ bland de verksamheter man medverkat i. Bortsett från att kraven och problemställningarna mellan de olika motionerna liknar varandra, indikeras detta samtidigt av att järnvägen konsekvent stavas ”Bottnia- banan” i de olika motionerna. Botniabanegruppens arkiv ”Utredningar, skrivelser mm 1989-2001”;
Motion 1992/93:T73 (Elvy Söderström m.fl.); Motion 1992/93:T96 (Georg Andersson m.fl. (s)) samt Motion 1992/93:T651 (Stefan Attefall m.fl.(kds, m, fp, c) ).
Opinionsbildningens betydelse
I arbetet att försöka påverka den politiska beslutsprocessen utgjorde opinionsbildning- en även ett mycket viktigt arbetsfält. Botniabanegruppen såg det som av stor vikt att försöka systematisera sitt arbete för att åstadkomma en positiv exponering av Botniaba- nan i både nationella och regionala medier. Detta visade sig lättare på dem den regiona- la medienivån, där man hade mer direkta kanaler in till de relevanta beslutsfattarna.86 På
den regionala arenan hade aktörerna inom Botniabanegruppen, i egenskap av att utgö- ra några av regionens viktigaste politiker och näringslivsföreträdare, relativt lätt att få åt- komst till debatt- och nyhetssidorna sidorna i den lokala pressen. Däremot var det svåra- re att styra opinionsbildningen på ledarplats, vilket gjorde att den massmediala uppslut- ningen inte blev total. Detta förstärktes av att det inte fanns någon i Botniabanegrup- pen med bakgrund inom massmedierna, vilket vi sett vara fallet i tidigare intressegrup- per i kustjärnvägsfrågan, vilket gjorde åtkomsten till medierna dem till en ren extern re- lation. Detta är särskilt tydlig i relation till de lokala etermedierna, vars andel i den regi- onala opinionsbildningen ökat betydligt, där Botniabanegruppen trots höga ambitioner hade svårt att få genomslag tack vare svårigheter att få direkt åtkomst till dessa redaktio- ner.87 Framför allt hade man mycket liten kontroll över hur nyheterna om banan skulle
vinklas och presenteras. Vad detta illustrerar är de mediestrategiska problemen som upp- kommit för de regionala intressegrupperna tack vare en förändrad mediestruktur som försvårat deras åtkomst till riksmedierna.
Åtkomsten till riksmedierna var av naturliga skäl betydligt mer begränsad. På sätt och vis kunde detta vara lättare i TV än i tidningar, eftersom de allra flesta inslag om banan som kom i Sveriges Television hade sitt ursprung i de regionala tv-stationerna, och däri- genom delvis var möjliga att påverka. I de rikstäckande tidningarna fanns däremot ing- et liknande nät av regionala redaktioner, i princip alla rikstidningar hade under början