Kustjärnvägsfrågan utreds igen
Nästa allvarliga försök att få staten att bygga en järnväg mellan Umeå och Härnösand kom i mitten av 1980-talet inför 1988 års trafikpolitiska beslut. I och med att de institu- tionella spelreglerna på allvar omförhandlades, öppnade denna process upp för nya på- verkansvägar för olika aktörer, bland annat då regionala intressegrupper. Relativt snart efter att den Trafikpolitiska utredningen börjat arbeta påbörjades förnyade regionala för- sök att få en förlängning av Ostkustbanan till stånd.30 Detta samordnades till stor del
med ett parallellt arbete med att få Ostkustbanan upprustad till snabbtågsstandard på sträckan Sundsvall-Stockholm. På riksdagens bord lyftes detta först som motioner av till 1985 års riksdag angående en förlängning av Ostkustbanan till Umeå, och förbättringar av järnvägskapaciteten i Örnsköldsvikstrakten.31 Detta följdes två år senare av en motion 27 Statsutskottet 1970:192.
28 Dessutom anförde man att SJ:s redan hade stora investeringsprojekt på gång, bland annat kring
en fast förbindelse över Öresund samt teknisk förbättringar som fjärrblockering och automatisk hastighetsövervakning, vilket ytterligare minskade utrymmet för en Ostkustbaneinvestring. SJ var
1970 inte ens intresserad av en utredning som ett teoretiskt exempel. Se SJ:s yttranden i Statsutskot-
tet 1970:192 samt Statsutskottet 1971:14.
29 Statsutskottet 1970:192 samt Statsutskottet 1971:14.
30 Nya Norrland 11 augusti 1987 ”Norrlänen överens: Förläng kustbanan till Umeå“ . 31 Motion 1984/1985:737 (vpk).
från Centerpartiet som starkt argumenterade för byggandet av en kustbana från Ådalen till Umeå. Motionärerna yrkade på att en parlamentariskt sammansatt utredning snarast skulle tillsättas för att utreda järnvägstrafiken i Norrland.32
Dock kom frågan om en förlängning av Ostkustbanan varken att bli föremål för en par- lamentarisk utredning eller hamna på den Trafikpolitiska utredningens bord. Inte heller kom den att, likt Mälar- och Svealandsbanorna, behandlas inom ramen för 1988 års tra- fikpolitiska beslut. Istället blev de norrländska järnvägsfrågorna en del av en snabbutred- ning inom Kommunikationsdepartementet. En arbetsgrupp med syfte att studera utveck- lingsmöjligheterna för Norrlands persontransportsystem utsågs under ledning av general- direktören Kaj Janérus. Ett av de alternativ som skulle undersökas var en utbyggnad av en järnväg längs Norrlandskusten.33 Utredningen avfärdade 1987, efter mindre än ett års ar-
bete, kategoriskt tanken på att en ny kustjärnväg skulle kunna bli lönsam.34
Lösningen på Norrlands trafikproblem enligt utredningen istället att förbättra kapa- citeten på existerande järnvägar, kombinerat med investeringar i vägnätet och en fortsatt utbyggnad av flygtrafiken.35 Dessa åtgärder skulle snabbare åtgärda de existerande trans-
portflaskhalsarna i Norrland och dessutom ha en betydligt större samhällsekonomisk nyt- ta. Janérus utredning kom på så sätt att utgöra ett effektivt hinder för att frågan om en förlängning av Ostkustbanan inte skulle kunna rymmas i 1988 trafikpolitiska beslut. 1980-talets aktörsuppsättning
Under 1980-talet kom förlängningsfrågan huvudsakligen att drivas av regionala aktörer. Runt Janérus utredning var det länsstyrelserna som verkade kraftigast. Dessa var redan inblandade i policyutveckling kring transportfrågor i och med arbetet runt det pågåen- de transportpolitiska förnyelsearbetet. Detta kunde lätt kanaliseras in mot utredningen. Dessutom samlades ett bredare spektrum av norrländska aktörer till förmån för banan. Detta bland annat genom att länsstyrelserna i Norrlandslänen engagerade sig gemen- samt i arbetet mot utredningen.36 Kommunerna slöt också upp bakom frågan i viss om-
fattning, viket förebådade deras agerande som skulle komma några år senare. Även de regionala riksdagsmännen, främst i Västernorrland, kom precis som förut med i arbetet
32 Denna motion är intressant också därför att den skrevs av två tunga centerpolitiker från länet som
senare skulle få tunga poster, Görel Thurdin (sedermera biträdande miljöminister 1991-1994) och Börje Hörnlund (sedermera arbetsmarknadsminister 1991-1994 och landshövding i Västernorr- land 1996-2000) Motion 1986/87:T535 (c).
33 Ds K1987:14, s 107ff. 34 Ds K1987:14 , s 6. 35 Ds K1987:14, s 5ff. 36 Ds K1987;14, s 93ff.
för banan. Det gjorde även Norrlandsförbundet, som tydligt markerade till förmån för en förlängning av Ostkustbanan.37
Sammantaget fanns det en bredare regional uppslutning bakom idén att bygga en ny kustjärnväg mellan Umeå och Härnösand än vi sett tidigare. I och med att Janérus utred- ning uttryckligen skulle trafikfrågor i hela Norrland, kunde aktörer gemensamt driva var- andras frågor mot den. På detta sätt undveks en splittring mellan de projekt i de olika lä- nen. Strategin var istället att länka samman de olika aktörernas frågor med varandra för att ge dem ökad tyngd. På så sätt kopplades en ny kustjärnväg Härnösand-Umeå bland annat samman med en upprustning av Ostkustbanan till snabbtågsstandard. Dock var denna regionala sammanhållning inte helt vattentät, vilket vi skall se senare.
Det är osäkert i vilken grad MoDo verkat i järnvägsfrågan under den här perioden. Med tanke på att de varit aktiva för att få till stånd ett spår till Husum alla andra gånger kustjärnvägen varit på dagordningen, torde det dock varit fallet i någon form. Vad som emellertid står klart är att andra aktörer argumenterade å MoDos vägnar för att Husum- spåret snarast skulle byggas.38 Detta visar på att avsaknaden av järnvägsanslutning till
MoDos Husum-fabrik, på samma sätt som Norra Stambanans dragning i inlandet, bli- vit en symbolfråga kring vilken aktörer kunde samlas i kustjärnvägsfrågan.
Till detta kan noteras att två nya grupper av aktörer, vars roll skulle bli betydligt mer betydelsefulla med tiden, kom in i agerandet kring kustjärnvägen. Till att börja med eta- blerades ett samarbete med Umeå universitet, som bidrog med kompetens bland annat för framtagandet av argument för banan.39 Vidare uppdrog Norrlandslänen åt konsulten
Stellan Lundberg, att göra en utredning över regionalekonomiska och strukturella effek- ter av alternativa lösningar för det norrländska trafiksystemet.40 Detta kom att bli bör-
jan på en lång symbios mellan Lundberg och kustjärnvägsfrågan.41 Detta kom även att
bli början på att regionen tog initiativet i planerings- och utredningsfrågor kring banan, vilket skulle visa sig vara av avgörande betydelse för framtiden. I detta sammanhang var
37 Ds K1987:14, s 112.
38 Motion 1984/85:737; RADC PBS/913/87 ”Svenska Järnvägsfrämjandet yttrande över Kommunika-
tionsdepartementets arbetsgrupps rapport om Norrlandstrafiken oktober 1987” samt RADC K I
2638/87 ”PM i samband med norrländska SF-avdelningars uppvaktning 1987-11-25: Bilaga 1”.
39 Se intervjun med professorn i kulturgeografi Erik Bylund i Örnsköldsviks Allehanda 3 oktober 1986
”Snabbtåg till Umeå etapp ett?”.
40 RADC PBS/913/87 ”Länsstyrelserna i Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och
Norrbottens län ’Norrlandstrafiken – Strukturella och regionala samband’ ” samt Nya Norrland 11
augusti 1987 ”Norrlänen överens: Förläng kustbanan till Umeå“.
41 Stellan Lundberg var vid tillfället inblandad i en rad utredningsprocesser kring byggandet av Mä-
det dock av liten betydelse för utgången. Till detta kan läggas att även den svenska järn- vägslobbyn visade ett visst intresse för de norrländska kustjärnvägarna. Detta i form av Svenska Järnvägsfrämjandet som inkom med en skrivelse. Där framhöll man bland an- nat att kustjärnvägen snarast borde byggas.42
Den norrländska kustjärnvägen i de statliga utredningarna
Hade frågan om de norrländska trafikfrågornas lösning hamnat på den sittande Trafik- politiska utredningens bord, hade de norrländska aktörerna förmodligen haft en intres- santare arena att verka på. Den utredningen hade ett bredare uppdrag, vilket öppna- de större möjligheter för utomstående aktörer att få genomslag för sina visioner. Detta i kontrast mot 1972 års utredning, där fokus för utredningen huvudsakligen låg på att få existerande strukturer, institutioner och trafiksystem att fungera mer optimalt. En kon- sekvens var att det faktiskt blev meningsfullt för intressegrupper kring nya järnvägar att trycka på för att få med sina frågor i beslutsprocessen.
Denna öppenhet fanns inte i 1987 års utredning om Norrlandstrafiken. Detta bero- ende på att Kaj Janérus getts i uppdrag att snabbutreda frågan med en arbetsgrupp inom Kommunikationsdepartementet. Detta lämnade lite tid för utomstående aktörer att rea- gera och inkomma med remisser, samtidigt som man hade svårt att få åtkomst till själva utredningsarbetet. Samtidigt var både SJ och regeringen ljummet inställda till tanken på en ny kustjärnväg. Utredningen så upplagd att den skulle ta ett helhetsgrepp på de norr- ländska trafikproblemen under kort tid. Därigenom medgavs bara en högst översiktlig utredning av den nya kustjärnvägen.43 Det är således inte särskilt troligt att Janérus ut-
redning tillkommit för att skriva upp kustjärnvägsförlaget, vilken som vi sett heller inte blev fallet. Långsiktigt fick dock detta, som vi ska se i följande kapitel, konsekvenser då Janérus utredning från regionalt perspektiv kom att sakna legitimitet.
Med välkända argument för kustjärnvägen
Hur motiverade man då både under 1970- och 1980-talen att regeringen borde satsa på en norrländsk kustjärnväg? En grundsten för argumentationen var, här precis som tidigare, Norra stambanans dragning i inlandet, vilket sågs som ett systemfel och ett historiskt miss- tag som nu borde korrigeras. En bana Umeå-Härnösand var ett sätt att slutföra den logis- ka utbyggnad av järnvägen längs Norrlandskusten som hela tiden varit avsikten från det
42 Intressant nog förordade Järnvägsfrämjandet en etappvis utbyggnad mot Umeå, dock med Örn-
sköldsvik-Husum som första sträcka. RADC PBS/913/87 ”Svenska Järnvägsfrämjandets yttrande över Kommunikationsdepartementets arbetsgrupps rapport om Norrlandstrafiken oktober 1987”.
att Ostkustbanan börjat byggas.44 Denna diskussion intensifierades och fick en ny dimen-
sion genom den planerade upprustningen av Ostkustbanan till snabbtågsstandard mellan Sundsvall och Stockholm under 1980-talet. Om man parallellt med detta skulle bygga en kustjärnväg vidare upp till Umeå, skulle lönsamheten öka i båda projekten.45
Underliggande i resonemanget var att Norra Stambanan, och då framför allt delen Långsele-Vännäs, stod inför en kapacitetskris. Banan hade en låg teknisk standard, vil- ket på sikt skulle leda till att den slog i kapacitetstaket.46 Detta beräknades på 1970-ta-
let ske någon gång kring eller just efter 1985.471984, alltså när detta kapacitetstak borde
vara nära enligt de tidigare prognoserna, genomförde SJ en kapacitetsutredning på Norra Stambanan. Detta kom att bli något av startskottet för aktiverandet av regionala aktörer kring Ostkustbanans förlängning. Visserligen sköt denna utredning fram kapacitetsbris- ten på stambanan ytterligare minst 5-15 år, men gav ändå de regionala aktörerna starka ar- gument för att hävda att Stambanan saknade långsiktig möjlighet att handha en växande trafikmängd.48 Dessutom skulle näringslivets utveckling mot minskad lagerhållning och
ökad användning av just-in-time-system leda till att godstransporterna på järnväg i Norr- land ökade och förstärka systembristen med ett enkelspår i övre Norrland.49 Därför bor-
de staten, även om investeringskostnaden blev högre, istället lägga medlen på en kustjärn- väg som dubbelspår till Stambanan, eftersom detta vore en långsiktigt mer hållbar lösning som också öppnade upp för nya transportlösningar i regionen.50
Dessa nya transportlösningar skulle vara en garanti för den regionala industrins långsik- tiga överlevnad. De skulle bidra till en ökad förädlingsgrad inom företagen, genom en till- gång till billigare och snabbare transporter med högre kvalitet. Under 1980-talet gavs emel- lertid också persontransporterna en ökad betydelse i argumentationen. Fortfarande beto- nades en ny järnvägs betydelse för att knyta samman Norrland med Mälardalen, men fo-
44 Dagens Nyheter 7 februari 1971 ”Norrlänningarna säger ja till förlängd Ostkustbana”; RADC PBS/
913/87 ”Länsstyrelserna i Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norrbottens län ’Norrlandstrafiken – Strukturella och regionala samband’ ”, s 20.
45 Motion 1986/87:T535.
46 Motion Andra kammaren 1970:402; Motion 1971:930 . 47 Motion 1971:930.
48 Att kapacitetstaket inte redan nåtts berodde på vissa mindre investeringar och trafikomläggningar.
För att motverka kapacitetsproblemen föreslogs investeringar på 735 Mkr Se SJ:s Arkiv: Persontra-
fikavdelningen ”Ånge-Boden, utökad kapacitet (T/P84-0894/642000)”.
49 RADC PBS/913/87 ”Länsstyrelserna i Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och
Norrbottens län ’Norrlandstrafiken – Strukturella och regionala samband’ ”, s 28.
50 RADC PBS/913/87 ”Länsstyrelserna i Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och
kus höll tydligt på att skifta mot banans betydelse för inomregional pendling. En ny bana skulle öka kvaliteten på, och tillgängligheten till, offentlig service och samtidigt bidra till ökad regional kompetensförsörjning.51 Den stora vinsten som därigenom skulle åstad-
kommas var att integrera kuststäderna till en större region, vilket hade en stor betydelse för att skapa bättre fungerande och mer differentierade arbetsmarknader.52 Även på ett stör-
re plan skulle en ny kustjärnväg skapa regional integration. Tanken väcktes inom regionen om att järnvägen skulle kunna integrera de norra delarna av Sverige, Norge och Finland med varandra. Detta ansågs ha stora potentialer.53 Sammantaget tillkom således ett antal
nya argumentationslinjer som både skulle bli permanenta och kraftfulla.
Till detta lades ett bekant argument om regional rättvisa. Nödvändiga förbättringar i Norrland fick inte åsidosättas bara för att stora investeringar i södra Sverige tärde på statens ekonomiska utrymme.54 Satsade järnvägen på en kustbana skulle man dels tjäna
på att få en kortsiktig arbetsmarknadseffekt som motverkade överarbetslösheten i Norr- land. Dels skulle man motverka att regionen långsiktigt utarmades, vilket både skulle ge en samhällsekonomisk och en social vinst.55
Ny teknik leder till ny argumentation
Förklaringen till den ovan noterade glidningen mot att mer betona kustjärnvägens be- tydelse för persontransporterna fanns till stor del inom den tekniska utvecklingen inom både transportsektorn och samhället i övrigt. Utvecklingen av snabbtåg för persontrafik i Sverige var här central. Redan i SJ:s interna företagsekonomiska kurs hade de parallella dis- kussioner som pågick om en snabbtågsutveckling lyfts in i tankarna på en kustjärnväg.56
Trots att det på 1970-talet varken fanns snabbtåg eller beräkningar på dess effekter för en region, menade regionala aktörer att SJ för att återvinna konkurrenskraft borde satsa på en ny snabbtågsjärnväg.. Således skulle SJ hellre satsa sig ur krisen än att dö svältdöden.57
51 RADC PBS/913/87 ”Länsstyrelserna i Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och
Norrbottens län ’Norrlandstrafiken – Strukturella och regionala samband’ ” s 10.
52 RADC PBS/913/87 ”Länsstyrelserna i Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och
Norrbottens län ’Norrlandstrafiken – Strukturella och regionala samband’ ”, s 10.
53 RADC PBS/913/87 ”Länsstyrelserna i Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och
Norrbottens län ’Norrlandstrafiken – Strukturella och regionala samband’ ”, s 33.
54 Ds K1987:14, s 112 samt Motion 1986/87:T535.
55 RADC PBS/913/87 ”Länsstyrelserna i Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och
Norrbottens län ’Norrlandstrafiken – Strukturella och regionala samband’ ”, s 32 samt Motion
1986/87:T535
56 ”’Examensarbete’ om Ostkustbanans förlängning 13.12.1970” (Från Jan Stattins i Nyland privata
arkiv, finns tillgänglig på institutionen för ekonomisk historia).
57 1971 års partimotion är ett bra exempel på detta. De resonerade också utifrån ett perspektiv att SJ
Under 1980-talet var argumenteringen kopplad till den högst konkreta utbyggnaden av snabbtågsnätet i och med att delar av stambanorna höll på att upprustas till X2000- standard. Samtidigt hade det skapats förebilder i form av regionala intressegrupper, som de kring Svealands- och Mälarbanan eller snabbtåg Sundsvall-Stockholm, som hade snabbtågsförbindelser som bärande argument för sina projekt. Detta gav konkreta räk- neexempel, argument och tekniska lösningar för nya järnvägssträckor med snabbtågs- standard, vilka kunde adopteras av regionala aktörer och appliceras på en förlängning av Ostkustbanan.
Ett nytt element som delvis hade med teknisk utveckling att göra var miljöargumen- tationen. Från 1969 framställdes som vi sett en utbyggnad av Ostkustbanan som ett al- ternativ till en utbyggnad av Vindelälven, tack vare dess stora miljö, arbetsmarknads och regionalekonomiska effekter.58 Det var dock först på 1980-talet som en mer principi-
ellt upplagd miljödiskussion slog igenom. I det perspektivet framhölls den regionala ku- stjärnvägen som ett sätt att begränsa avgasutsläppen och minska resursuttaget, genom att använda inhemsk och förnyelsebar energi.59 På så sätt bidrog en förlängning av Ost-
kustbanan också som en miljövinst även ur en ekologisk synvinkel.
Den samhällsekonomiska, snarare företagsekonomiska lönsamheten, av kustjärnvä- gen som tidigare alltid varit en underström i argumentationen kom från 1970-talet de- finitivt hamna i förgrunden. På 1970-talet framhölls detta huvudsakligen genom att hänvisa till att en kustbana skulle uppfylla de regionalpolitiska målen genom att ska- pa arbetstillfällen och motverka kostnader för folkomflyttningar och arbetslöshet. Un- der 1980-talet förstärktes detta än mer och kustjärnvägen förutsattes aldrig generera ens en marginell företagsekonomisk vinst för SJ. Tyngden lades istället på att betona enbart den samhällsekonomiska lönsamheten på järnvägen. Detta kombinerades med ett fram- hävande av de dynamiska, ofta okvantifierbara, regionalekonomiska effekterna av ba- nan. Detta verkade samtidigt förstärkande på en äldre argumentationslinje av att beto- na Norrlandsindustrins stora nettoexportvärden och bidrag till en positiv handelsbalans. Skulle järnvägen enbart medföra en marginell ökning av företagens konkurrenskraft el- ler förädlingsgrad, skulle därför kustjärnvägens samhällsekonomiska lönsamhet öka vä-
58 Detta var tankegångar som först lyftes i en ledare i Teknisk Tidskrift för att sedan spridas till den
regionala politiska nivån och sedan föras upp av norrländska ledamöter till riksdagen. Teknisk Tid-
skrift 5 juni 1969 ”Vindelälvsalternativ”; Motion Andra kammaren 1970:403 samt Dagens Nyheter
15 juni 1969 ”Hr Hedlund slår till: Ostkustbanan ej Vindelälven ska byggas ut”.
59 RADC PBS/913/87 ”Svenska Järnvägsfrämjandets Yttrande över Kommunikationsdepartementets
sentligt.60 Betoningen på samhällsekonomiska kalkyler skulle även den bli permanent
och således spela en viktig roll i de beslutsprocesser som komma skulle sedan detta slag var förlorat för kustjärnvägen.
Motståndet mot förlängningen av Ostkustbanan inför 1988 års Trafikpolitiska beslut
Den främsta hindret mot en förlängning av Ostkustbanan under dessa år var Janérus ut- redning, vars resultat kom att temporärt bli förödande för tanken på en förlängning av Ostkustbanan. I Janérus utredning studerades lönsamheten av en ny kustjärnväg både mellan Härnösand-Umeå och Härnösand-Luleå.61 Resultatet av denna samhällsekono-
miska kalkyl blev i båda fallen att investeringen skulle ha en negativ samhällsekonomisk nytta.62 Samtidigt framstod den nya kustbanan i än sämre dager eftersom den jämfördes
med en snabbtågsutbyggnad mellan Sundsvall och Stockholm, som bedömdes som syn- nerligen samhällsekonomiskt lönsam.63 I dessa beräkningar ingick dock inga regionala
utvecklingseffekter eftersom de inte bedömts kvantifierbara. Även givet detta ansåg dock Janérus utredning att det saknades samhällsekonomisk lönsamhet för banan, speciellt gi- vet investeringens storlek som skulle ta en mycket stor del av budgeten i anspråk.
SJ ställde sig fortfarande vid denna tid tveksam till en förlängning av Ostkustbanan. Detta framför allt därför att de ansåg att en bana, som den norrländska kustbanan, vars samhällsekonomiska lönsamhet motiverades med arbetsmarknadseffekter, borde belasta andra statliga budgetar än SJ:s. Dessutom skulle eventuella trafikökningar lättast kunna administreras genom förbättringar av de redan existerande spår, samt investeringar i rul- lande materiel. Samtidigt skulle en nybyggnation av järnväg äta upp investeringsmedel som skulle komma till bättre användning på andra delar av bannätet.64 Detta är således
helt i linje med den traditionella inställning som SJ intagit till kustjärnvägen. Det berod- de i sin tur på att den helstatliga järnvägspolitiska regimen fortfarande var aktuell, vilket än så länge gjorde SJ ovilligt att ta på sig det finansiella ansvaret för en olönsam bana.
60 Länsstyrelserna i Norrlandslänen menade bland annat att ”de strukturella och regionalekonomis-
ka effekterna [av en förlängd Ostkustbana] kan bli mycket betydande, och att man faktiskt endast behöver marginella effekter för att de stora investeringskostnaderna skall vara motiverade!!” RADC
PBS/913/87 ”Länsstyrelserna i Gävleborgs, Västernorrlands, Jämtlands, Västerbottens och Norr- bottens län ’Norrlandstrafiken – Strukturella och regionala samband’ ”, s 29.
61 Den sträcka Janérus räknade på var samma som SJ räknade på i samband med att förslaget om en
förlängd Ostkustbanan var uppe till behandling 1973. Det innebar en östligare sträckning än Bot- niabanan till att gå som en renodlad kustjärnväg parallellt med E4. Ds K1987:14, s 8 och 52ff.
62 Sträckan Härnösand-Umeå klarade sig därvidlag lite bättre (nettonyttokostnadskvot -0,7 à -0,8) än
sträckan Härnösand-Luleå (nettonyttokostnadskvot -0,8 à -0,9). Ds K1987:14, s 90f.
63 Ds K1987:14, s 89 och 92.
Dock menade SJ att en företagsekonomiskt olönsam, men samhällsekonomiskt mo-