Utifrån ovanstående diskussion är det uppenbart att det är en mängd institutionella regleringar som kommer att ha en avgörande betydelse för intressegruppens formering kring och genomslag för kustjärnvägsfrågan. Detta inte minst med tanke på studiens långa tidsperspektiv. Institutionella förändringar på nationell och regional nivå till följd av rösträtts, valsätts och förvaltningsreformer kommer att på många sätt att få en avgö- rande betydelse för kustjärnvägsfrågans utveckling. Detta kommer inte att behandlas ex- plicit här. Inom ramen för avhandlingen skall dock speciell hänsyn tas till förändringar i den järnvägspolitiska kontexten. Järnvägspolitiken är i sammanhanget särskilt intres- sant därför att den direkt definierar de ramar som en regional intressegrupp har att ver- ka inom. Det är också järnvägspolitiken som definierar vilka övriga aktörer och arenor som finns inom järnvägssektorn. Genom att definiera den järnvägspolitiska ramen kan man också åskådliggöra när den regionala intressegruppen har möjlighet och kraft att öppna möjlighetsfönster vid sidan av de etablerade kanalerna för agerande på det järn- vägspolitiska området.
Den duala järnvägspolitiska regimen 1856-1939
Det begrepp jag skall använda mig av för att definiera järnvägspolitiken är järnvägspo- litiska regimer.67 Dessa är inte teoretiska begrepp per se, utan snarare de ramverk inom
vilka den svenska järnvägssektorn reglerats över tid, vilket definierat handlingsutrym- met för de aktörer som är verksamma inom sektorn. Den första kan kallas en dual järn- vägspolitisk regim.
År 1856 fattade riksdagen, efter en hård debatt, ett principbeslut om hur den svens- ka järnvägssektorn skulle organiseras, vilket blev grunden till den duala järnvägspolitiska regim som kom att vara rådande i den svenska järnvägssektorn fram till slutet av 1930- talet. Den duala strukturen kom av en uppdelning mellan ett statliga stambanenät och ett privatägt nät av enskilda järnvägar. Banor av huvudsakligen regional betydelse skulle vara enskilda, och det var privata intressenters ansvar att få dem byggda. Däremot skulle interregionala banor av riksintresse utgöra det statliga järnvägsnätet styrt av Statens Järn- vägar (SJ) med Järnvägsstyrelsen som styrorgan från 1888.68 Följden av denna järnvägs-
politiska ordning kom att bli att staten under åren 1856-1894 byggde stambanor mellan landets större städer samt mellan Boden och södra Sverige.69 Det enskilda järnvägsnätet 67 Detta är en vidareutveckling av resonemangen och begreppen i Andersson-Skog & Ottosson 1999. 68 Järnvägsstyrelsen bildades som en sammanslagning av SJ:s Trafik- och Byggnadsstyrelser, som tidi-
gare tack vare att de hade olika kompetensområden och preferenser hamnat i intressekonflikter. Se Sjöberg 1956 samt Oredsson 1969.
tillkom däremot i allmänhet på regionalt initiativ med kommuner och/eller företag som upphovsmän. Det bestod huvudsakligen av korta, ofta smalspåriga, banor som anslöt till stambanorna eller större enskilda järnvägar. Det fanns dock undantag, som det en- skilda järnvägskonsortium som knöt samman Gävle-Dalarna/Bergslagen och Göteborg, vars banor både standard- och trafikomfångsmässigt var av stambanekaraktär.70 Det en-
skilda järnvägsnätets karaktär berodde i sin tur på att de inte, av samhällsekonomiska och statsfinansiella skäl, skulle konkurrera med de statliga järnvägarna. De enskilda järn- vägarnas verksamhet reglerades även på andra sätt. Exempelvis reglerades taxorna med SJ:s taxor som standard, för att undvika att de enskilda operatörerna utnyttjade sin mo- nopolsituation på den regionala marknaden till att ta ut oskäliga vinster.
Under 1900-talets första decennier började den duala järnvägsregimen dock knaka i fo- garna av en rad anledningar. De avslutande decennierna under 1800-talet hade medfört en investeringsvåg inom det enskilda järnvägsnätet, som klingade av efter sekelskiftet. Samti- digt ökade även det statliga engagemanget i järnvägsbyggandet, dels i form av investerings- stöd och dels genom statsbanor byggda efter nya principer – de så kallade kulturbanorna.71
Detta var i allmänhet stöd till järnvägar som gick vid sidan av de etablerade järnvägspolitis- ka ramarna, där staten gick in och byggde banor som egentligen borde ha varit en enskild järnväg, men som privata intressenter misslyckats med att få till stånd, där Inlandsbanan utgjorde det kanske tydligaste exemplet på detta.
Det förändrade statliga ansvaret till trots förblev dock grunderna i järnvägspolitiken in- takt. Under 1910-talet började dock en förändring av den järnvägspolitiska kontexten i teorin lika väl som i praktiken att få genomslag. Framför allt tog sig detta uttryck i en strä- van från Järnvägsstyrelsen att få en ökad effektivitet och lönsamhet på det statliga järnvägs- nätet, vilket man ansåg krävde mindre av kostnadskrävande detaljstyrning från regering och riksdag. Denna nya policyinriktning hade delvis sitt ursprung i personförändringar i SJ:s ledning i och med Axel Granholms period som generaldirektör 1914-1937.72 Policy-
förändringen medförde också ett motstånd mot att staten skulle stödja enskilda järnvägs- projekt som i en framtid skulle komma att belasta den statliga järnvägstrafiken.73
Efter 1920 var den stora expansionsfasen för de enskilda järnvägarna uppenbart över. Samtidigt var det uppenbart att stora delar av det enskilda järnvägsnätet brottades med lönsamhetsproblem, vilket var en trend som kom att gradvis förstärkas under mellan-
70 Gävle-Dala Järnvägs AB som kommer att figurera i kapitlen om Ostkustbanan var en del av Trafik-
förvaltningen Göteborg-Dalarna-Gävle (GDG) Se Elander 1949.
71 Andersson-Skog 1993, s 31f och 112f. 72 Andersson-Skog 1993, s 190. 73 Andersson-Skog 1993, s 118 och 121.
krigstiden. Det berodde i sin tur på att banorna ofta hade byggts enbart för lokal nyt- ta och därför hade stora overhead-kostnader och små utvecklings- och samordnings- möjligheter. Dessutom var den tekniska standarden ofta dålig, vilket i sin tur påverka- de möjligheterna att konkurrera med andra transportslag.74 Detta påverkade det finan-
siella handlingsutrymmet för de enskilda järnvägsbolagen eftersom de inte längre kom att ses som säkra investeringar. Investeringstakten i nya enskilda järnvägar sjönk också dramatiskt. Det statliga järnvägsbyggandet avtog också, mycket till följd av den tidigare nämnda omorienteringen av järnvägspolitiken. Ostkustbanan kom därför att, tillsam- mans med den statligt byggda Inlandsbanan, bli ett av de sista större nybyggena av järn- väg fram till 1990-talet.
Grundvalarna för den svenska järnvägspolitiken började förändras i och med att upp- delningen i statliga och enskilda järnvägar ifrågasattes. De första initiativen till ett för- statligande av det enskilda järnvägsnätet direkt efter krigsslutet 1918 genomfördes aldrig, delvis av statsfinansiella skäl.75 Frågan förblev dock aktuell då den enskilda järnvägssek-
torns ekonomiska svårigheter ökade.76 Förstatligandefrågan blev därigenom mindre kon-
troversiell, och 1939 fattade regeringen principbeslut om att hela det enskilda järnvägs- nätet skulle uppgå i det statliga. Detta genomfördes dock inte fullt ut förrän 1952, när de sista stora och lönsamma enskilda järnvägarna förstatligades.77
Den helstatliga järnvägspolitiska regimen 1939-1988
Förstatligandet av järnvägssektorn innebar att SJ fick monopol på järnvägstrafiken i Sverige.78SJ fick därigenom ensamrätten på trafikeringen och ansvaret för byggande och
underhåll av baninfrastrukturen. Beslutsfattandet i svensk järnvägssektor centraliserades avsevärt och blev en fråga för SJ, regering och riksdag.
Förstatligandet var dock inte odelat en välsignelse för SJ. Det medförde att det stat- liga järnvägsnätet svällde med en stor mängd trafiksvaga järnvägssträckor där lönsam- heten var svag redan innan förstatligandet.79 Dessutom var monopolet egentligen illu-
soriskt eftersom järnvägarna i högsta grad var konkurrensutsatta av andra transportslag som bilismen, sjöfarten och sedermera flyget.
74 Andersson-Skog 1993, s 132ff. 75 Andersson-Skog 1993, s 131. 76 Alvfors 1977.
77 Detta var framför allt järnvägarna Göteborg-Dalarna-Gävle som tillhörde de största enskilda järn-
vägarna både till omfattning och till omsättning. För en bild av deras åsikt i frågan se Elander 1949, s 155ff. Se även Proposition 1939:207.
78 Alvfors 1977. 79 Andersson-Skog 1993.
SJ hade redan före 1939 ett strukturellt lönsamhetsproblem, inte minst beroende på kulturbanorna från seklets början, vilka endast undantagsvis lönade sig. Lönsamheten på resten av det statliga järnvägsnätet var också ytterst ojämnt fördelad, och man för- litade sig på ett litet antal linjer med mycket stor lönsamhet.80 Beroendet förstärktes i
och med inkorporerandet av även de olönsamma delarna av det enskilda järnvägsnä- tet.81SJ hade även krav på sig att ge staten avkastning på det insatta kapitalet. Till detta
kom att SJ var ålagd trafikeringsplikt på hela nätet som var i drift, och tvingades därför upprätthålla olönsam trafik. Detta skapade en ekonomisk press på SJ, när en allt större del av järnvägstrafiken blev olönsam. Konkurrensen på transportmarknaden till järnvä- gens nackdel fortsatte, samtidigt som den ekonomiska strukturförändringen, bland an- nat med stora folkomflyttningar som följd, gjorde att många av de marknader som järn- vägsnätet byggts för gradvis försvann.82
Den helstatliga järnvägspolitiska regimen präglades av en förstärkning av den konflikt mellan den företagsekonomiska lönsamhet och marknadsanpassning som SJ självt och riksdag och regering, dock ofta enbart med läpparnas bekännelse, eftersträvat, och de krav på samhällsansvar som SJ sedan länge velat undvika men som de järnvägspolitiska refor- merna i praktiken ofta syftat till.83 Järnvägspolitiken kom att handla om lönsamheten i det
statliga järnvägsnätet samt vem som skulle bära ansvaret för förlusterna på trafiken. Det- ta kom i sin tur att vara förbundet med en kamp om i vilken utsträckning banor och tra- fik skulle läggas ned.84SJ:s målsättning var i allmänhet att minska sina trafikåtaganden och
koncentrera sin verksamhet på de områden där de hade möjlighet att göra vinst. Snarare än att expandera bannätet var viljeinriktningen att krympa det statliga järnvägsnätet.85 Från
regering och riksdag kom istället dubbla signaler. Visserligen behölls i princip tanken på att det statliga järnvägsnätet skulle ge en avkastning på kapitalet, vilket den i praktiken inte gjort sedan 1951. Men samtidigt ålades järnvägssektorn att på olika att fortsätta ta ett sam- hällsansvar, inte minst vad gäller den geografiska täckningen av järnvägsnätet under parol- len ”Hela folkets järnväg”.86 I princip fanns bara tre lösningar på dilemmat. Antingen be-
gränsades konkurrensen mot järnvägssektorn, eller så fick lönsamheten för SJ ökas genom statsbidrag till driften eller så fick olönsamma bandelar läggas ned.87
80 Andersson-Skog 1993. 81 SOU1961:23
82 Andersson-Skog 1993; SOU1961:23 samt SOU1978:31. 83 Andersson-Skog 1993.
84 Andersson-Skog 1993.
85 Banbyggnadsavdelningen inom SJ hade, som ett tecken på att en järnvägsbyggar - ersatts av en
Trafikpolitiken anno 1963 kom att utgöra det första stora försöket att lösa detta di- lemma.88 Grundpelarna i diskussionen var att alla transportslag skulle bära sina egna
kostnader, med undantag för de delar av järnvägsnätet där trafiken upprätthölls på grund av sociala åtaganden som staten ålagt SJ. I praktiken delades SJ:s bannät upp i två delar som drevs utifrån olika principer. De var dels det affärsdrivande A-nätet, för vilket inga statssubventioner för driften skulle utgå och som skulle konkurrera på transport- marknaden på samma villkor som andra transportslag, dels det ersättningsberättigade E-nätet, där driften var olönsam men där staten täckte SJ:s merkostnader då man ansåg driften vara önskvärd av andra orsaker.89 Samtidigt förväntades SJ genomföra ett omfat-
tande rationaliseringsprogram där man dels skulle lägga ned trafiken på ett antal sträck- or och använda de resurser som därigenom frigjordes till att investera i A-nätet och göra det än mer lönsamt.90
Emellertid kom 1963 års trafikpolitik inte att långsiktigt lösa järnvägens problem. Vis- serligen lades många banor ned under framför allt 1960-talet, men denna rationalisering skedde alls inte i den grad som långsiktigt skulle löst järnvägssektorns problem. I motsats till vad som var avsikten kom istället understödet till E-nätet att permanentas och utökas, både vad gäller de banor som var ersättningsberättigade och det totala stöd som betala- des ut.91 Trots stödet minskade järnvägens marknadsandel och man hade svårt att vinna
nya marknader, samtidigt som investeringarna i järnvägssektorn minskade relativt de an- dra transportslagen. Det trafikpolitiska beslutet 1979 kom snarast att lappa och laga än för- ändra grunderna för 1963 års politik.92 Dessutom betonades än starkare järnvägens natio-
nella betydelse som en kollektiv nyttighet, vilket berättigade att driften på framför allt så- dana sträckor som var av stor regional betydelse finansierades med skattemedel.
Under 1980-talet blev behovet av att reformera järnvägssektorn allt mer uppenbart, i synnerhet som 1963 och 1979 års politik inte löste SJ:s strukturella problem. Samtidigt skedde en teknisk förändring inom järnvägssektorn, bland annat genom en utveckling av kombitrafik för gods och snabbtågstrafik på personsidan, vilken förbättrade järnvä- gens konkurrensmöjligheter inom vissa marknadsnischer. Nu började även en rad regi- onala intressegrupper agera för byggandet av nya järnvägar i sin region. Detta banade i sin tur vägen för mer omfattande förändringar och nya grepp i järnvägspolitiken sedan den helstatliga järnvägspolitiken nått vägs ände.
88 Se SOU1961:23 samt Proposition 1963:191. 89 Proposition 1963:191 samt Andersson-Skog 1993. 90 Proposition 1963:191, s 160f.
91 Andersson-Skog 1993 och SOU1978:31 samt Proposition 1987/88:50. 92 Se SOU1978:31 samt Proposition 1978/79:99.
1988 års järnvägspolitiska regim (1988-)
De trafikpolitiska besluten år 1988 återskapade med ett Alexanderhugg ett nytt dualt system i den svenska järnvägssektorn.93 Beslutet delade på SJ i två funktionella enheter
och återskapade således i princip den uppdelning som funnits inom den statliga järn- vägssektorn före 1888. SJ skulle i fortsättningen enbart ha hand om trafikering medan Banverket skulle ha hand om drift, underhåll och investeringar av baninfrastrukturen. SJ fick monopol på godstrafiken och persontrafiken på stomnätet. På delar av stomnätet skulle även i fortsättningen statligt stöd för trafiken utgå. Men huvudprincipen var ändå att trafiken på SJ skulle bära sina egna kostnader, i utbyte mot att man fick en frihet att själv sätta taxor och välja i vilken utsträckning man ville trafikera olika sträckor. Ett an- tal mindre järnvägar klassades som länsjärnvägar och det överläts på respektive länstra- fikbolag att avgöra vem och i vilken utsträckning dessa skulle trafikeras av.94
Klyvningen av det gamla SJ gjorde att det nya SJ undkom de kostnader som det regio- nala ansvaret och avkastningskravet på järnvägstrafiken medfört. De kunde nu agera som vilket transportföretag som helst på marknaden.95 Banverket skulle däremot finansieras ge-
nom statliga anslag och trafikeringsavgifter, vilket fick till följd att staten övertog många av de kostnader och ansvar som tidigare belastat SJ. Samtidigt förtydligades beslutsproces- serna kring infrastrukturinvesteringarna, vilket skulle göra dem effektivare.96 Ansvaret för
de ofta kontroversiella nedläggningarna av banor sköts däremot ned till regional nivå och länstrafikbolagen, som ansvarade för det ofta trafiksvaga länsjärnvägsnätet.97
Efter 1988 kom också investeringarna i det svenska järnvägsnätet att öka. Bland an- nat färdigställdes och expanderade snabbtågstrafiken på X2000, vilket krävde stora inves- teringar i både spår och rullande materiel.98 Det uppkom även en stark intressegrupp-
smobilisering kring nyinvesteringar i järnväg, inte minst från regionala aktörer. De syn- ligaste resultaten av dessa ansträngningar var byggandet av snabbtågslänkar mellan stä- der längs Mälardalen och Stockholm i form av Mälar- och Svealandsbanorna.99 Samti-
digt kom den ekonomiska krisen under början av 1990-talet att öka investeringsbudge-
93 Beslutsprocessen som ledde fram till 1988 års beslut finns studerat i Melin 2000. För detaljerna i
1988 års trafikpolitiska beslut se Proposition 1987/88:50.
94 Se Andersson-Skog 1993, s 175f, Bruzelius et al 1993 samt Proposition 1978/88:50.
95 Detta var en reformprocess som inletts redan under 1980-talets försök att få SJ lönsamt. Se Anders-
son-Skog 1993, s 176f.
96 Se Andersson-Skog 1993, s 177; Bruzelius et al 1993, s 19ff samt Proposition 1987/88:50. 97 Se Andersson-Skog 1993, s 177.
98 Trafiken på X2000 skulle till en början huvudsakligen täcka de tre största städerna med kom efter-
hand att byggas ut till fler städer som Karlstad och Sundsvall. Se Fröidh 2003.
ten för Banverket vilket ledde till att en rad projekt initierades eller tidigarelades.100 Efter
millennieskiftet avtog denna expansionstakt något och en del projekt Banverket redan be- slutat om sköts på framtiden.101
Det institutionella ramverket runt järnvägssektorn utvecklades i riktning mot en ökad av- reglering. År 1995 begränsades SJ:s monopol till att bara gälla på de sträckor som hade lön- sam trafik. Det övriga järnvägsnätet som staten hade ansvar för, men där trafiken var företags- ekonomiskt lönsam, skulle upphandlas i konkurrens. På detta sätt förlorade SJ trafiken på fle- ra banor, huvudsakligen på mindre regionala banor men bland annat även på Västkustbanan, Malmbanan samt nattågstrafiken på Norrland.102 Därigenom öppnades den svenska markna-
den upp för privata inhemska och utländska aktörer. Denna avreglering var dock i många fall förbundet med stora problem. Flera operatörer kom att gå i konkurs, medan den förnyade upphandlingen om nattågstrafiken på Norrland 2002 ledde till en segdragen konflikt mellan de huvudsakliga anbudsgivarna. Monopolet till trots kom dock persontrafiken inom SJ även i fortsättningen ha en svag lönsamhet. Till detta lades att SJ bolagiserades från och med 2001, då det gamla affärsdrivande verket delades i sex separata helstatliga bolag. Detta förändrade inte det sätt på vilket järnvägsmarknaden reglerades. Godstrafiken sköttes i fortsättningen av bolaget Green Cargo AB medan SJAB tog över persontrafiken. Banverket behöll dock ensamt ansvar för baninfrastrukturen. Dock öppnades för nya former för finansieringen av olika pro- jekt mellan Banverket och utomstående politiska och ekonomiska aktörer.103
Sammanfattningsvis kan 1988 års järnvägspolitiska regim sägas ha medfört att aktörs- strukturen inom den svenska järnvägssektorn öppnats upp och nu tydligare blivit en del av en marknad. Sektorn är dock omreglerad snarare än avreglerad, samtidigt som regleringar- na av sektorn fortfarande i mycket syftar till att garantera samhällsekonomiska eller andra politiska mål. En följd har dock blivit att Banverket blivit en stark aktör som är intresserad att expandera järnvägsnätet utan att behöva ta ansvar för trafiken på den. Tillsammans med den tekniska utvecklingen inom sektorn och politiska signaler från exempelvis miljöpoliti- ken, har detta lett till en förnyad expansion för det svenska järnvägsnätet. Utomstående ak- törers möjligheter att påverka järnvägssektorns inriktning har även den ökat i och med att den statliga järnvägsektorn blivit mindre sluten och delvis avreglerad. Om detta medfört att den politiska hänsynen bakom järnvägssektorns utveckling minskat, eller bara tagit andra former, är dock fortfarande en öppen fråga, vilket denna studie skall ge prov på.
100 Detta var ofta även förbundet med de nya miljömål som uppställts bl.a. rörande en minskning av koldiox-
idutsläppen och användandet av förnyelsebara resurser. Se Alexandersson et al 2000 samt SOU1996:25.
101 En del av de projekt som staten skjutit upp, Citytunneln i Malmö, Hallandsåsen och Norrbotniabanan
mellan Umeå och Haparanda, kom dock att lyftas in igen under februari 2004 som ett led i regering- ens uppgörelse med vänsterpartiet och miljöpartiet om investeringar i infrastrukturen.
102 Från 1999 har också en särskild myndighet Rikstrafiken i uppgift att handha upphandlingarna av bland
annat järnvägstrafiken Alexandersson et al 2000.