Dilemmat med de statliga utredningarna
Botniabanan och KomKom
Kommunikationskommittén, redan från starten känd under förkortningen KomKom, var en av den nytillträdda socialdemokratiska regeringens högprofilprojekt när den un- der pompa och ståt sjösattes 1995. Samtidigt kom den också att närmast tjäna som en magnet för alla landets intressegrupper i infrastrukturfrågor, inte minst för intressegrup- pen kring Botniabanan, med Botniabanegruppen i spetsen.1 Kommittén skulle stå för
en översyn av kommunikationspolitiken och infrastrukturinvesteringarna samt anpassa dessa till de policymål som slagits fast. Alla åtgärder som kommittén föreslog skulle an- passas till ett övergripande mål, ekonomisk tillväxt. Till detta lades fem delmål, bland annat regional balans och hållbar utveckling. Samtidigt skulle kommitténs arbete ut- arbeta en enhetlig, transparent och jämförbar bedömningsmall i form av en samhälle- konomisk kalkylmodell som alla infrastrukturinvesteringar skulle bedömas mot. Detta skulle både grantera infrastrukturinvesteringarnas positiva tillväxteffekter, och motver- ka att intressegrupper manipulerade beslutsunderlaget. Samtidigt sattes ett mål där sta- ten inte skulle satsa på projekt var nettonuvärdeskvot låg under 0,4, det vill säga 40 öres samhällsekonomisk vinst per satsad krona.2
1 Bara en titt i registret på handlingarna inför 1996 års infrastrukturproposition (1996/97:53)ta-
lar sitt tydliga språk om vilken betydelse den kom att ha för ett flertal regionala intressegrupper. Bland annat var både Götalandsbanan, Nordlänken och Europakorridoren uppe till behandling . Se RADC Regeringsakt 19961204:1.
KomKom hade dock knappt börjat arbeta innan de kom i blåsväder, eftersom dess di- rektiv var omöjliga att uppfylla på samma gång. Detta eftersom det fanns en inbyggd in- tressekonflikt mellan tolkningarna av total nyttokvot och delmålen. Detta ledde till en massiv kritik från de flesta aktörer som var verksamma i att arbeta för infrastrukturprojekt. Detta inte minst eftersom det ansågs både stelbent och bakvänt att använda kalkylutfall snarare än snarare än politiska målsättningar bli styrande för trafikpolitikens inriktning. För Botniabanans del skulle detta dock ha kunnat få ett bra utfall. Den första uppgif- ten för KomKom gällde att slå fast investeringsramarna för väg- och järnvägsinvestering- ar under de kommande åren. Eftersom Botniabanan enligt tidigare beräkningar hade en nettonuvärdeskvot över målet på 0,4, samtidigt som den dessutom uppfyllde de poli- tiska målen om positiva effekter för miljön och regional utvecklingen, borde detta leda till ett snart beslut om att investera i banan. Detta inte minst eftersom, åtminstone en- ligt Botniabanegruppen, staten redan fattat ett principbeslut om att bygga Botniabanan i och med att man get klartecken för första etappen till Örnsköldsvik.
Dock hade regeringen, som vi såg i det föregående kapitlet, redan beslutat om att Botniabanan skulle utredas i särskild ordning. Resultatet blev att Botniabanan lyftes ut ur KomKom. Hösten 1994 utsågs således generaldirektören för Kommunikationsforsk- ningsberedningen (KFB) Urban Karlström för att, tillsammans med sin sekreterare Len- nart Nilsson, genomföra den utredning kring Botniabanans lönsamhet och eventuella realiserande som regeringen beslutat om.
Härmed fanns det två stycken parallellt verkande utredningar som berörde den statli- ga infrastrukturpolitiken. För alla iblandade aktörer var det uppenbart att beslutsproces- sen kring Botniabanan härmed kom in i en avgörande fas. De regionala aktörerna kom därför att lägga ned avsevärda resurser för att påverka utfallet av dessa båda statliga in- vesteringar i positiv riktning för Botniabanan.
Botniabaneutredningens arbete
Botniabaneutredningens arbete skulle enligt kommittédirektivet vara slutrapporterat den 15 juni 1996 och arbetet med den tog fart på allvar hösten/vintern 1994. I utred- ningens uppdrag ingick att utreda förutsättningarna för en utbyggnad av Botniabanan på sträckan Sundsvall-Örnsköldsvik-Umeå, utifrån samhällsekonomiska och företagse- konomiska utgångspunkter, samt göra bedömningar om storleken på den framtida stor- leken på person- och godstrafiken skulle tas i beaktande. Vidare skulle utredningen sär- skilt se på frågan om lokalisering och finansiering för en anslutning mellan den nya ba- nan och MoDo:s fabrik i Husum. Detta med den uttryckliga utgångspunkten att stick- spåret inte skulle finansieras med statliga medel. Av miljö- finaniserings- och regionala utvecklingsskäl skulle en utbyggnad i etapper analyseras. Analysen av förutsättningen av
banan skulle vidare ske i samverkan med Banverket och SJ, regionala trafikhuvudmän samt icke specificerade lokala och regionala företrädare.3
Bland de första åtgärderna som utredningen genomförde var att beställa nya ekono- miska kalkyler på banan. Bland annat uppdrogs åt Statens Institut för Kommunika- tionsanalys (SIKA) att göra en ny samhällsekonomisk bedömning av banan. Samtidigt beställdes ett flertal mindre utredningar bland annat om snabbtågens regionala genom- slag i ett internationellt perspektiv, effekterna av olika investeringsalternativ på Botnia- banan respektive Norra Stambanan samt tänkbara upplägg på trafikeringsalternativ.4 Be-
slutsunderlaget för utredningen kompletterades också med en serie hearings med berör- da aktörer inom regionens näringsliv, ekonomi och politik.5 Den kanske mest omfattan-
de kontakten mellan utredningen och utomstående aktörer kom dock att vara med Bot- niabanegruppen.
Utredningen kom snart i kontakt med Botniabanegruppen som en mer eller mindre officiell förespråkare för intressenterna kring banan. Samtidigt var Botniabanegruppen själv i full färd med att utarbeta en strategi för hur den skulle kunna få åtkomst till ut- redningen och få in sina perspektiv i den. Följden av detta kom att bli en omfattande kontakt mellan utredningen och Botniabanegruppen
Under 1994 och början av 1995 präglades utredningens arbete av informationsin- hämtning och väntan på resultatet av de beställda undersökningarna. Detta gjorde att Botniabanegruppen och andra regionala intressenter främst koncentrerade sig på att kän- na av hur kommittén arbetade samt sonderade terrängen om dess inställning till Botni- abanan.6 Aktivast bland dessa var Botniabanegruppen som genom uppvaktningar, infor-
mella kontakter och brev dessutom aktivt försökte sprida sin version om varför Botnia- banan var ett lämpligt investeringsobjekt för staten. Ett framträdande element i detta var försök att inkorporera de samhälls- och trafikekonomiska analyser man redan gjort, och den metodik den genomförts med, utredningen. Detta avböjdes dock, förutom vissa re- ferensgruppsstudier, från utredningens sida, till förmån för en samhällsekonomisk kal- kyl från SIKA. Detta motiverades av att det i regeringens uppdrag ingick att utredningen skulle bidra till metodutveckling på det samhällsekonomiska kalkylområdet. Dessutom fanns möjligen även en önskan att få kalkylerna utförda av mer oberoende källor.7 3 Kommittédirektiv 1994:47
4 För en genomgång av undersökningarna och vem som utfört dem se SOU 1996:95, s 23. 5 Botniabaneutredningens arkiv: Volym 1 ”Minnesanteckningar”.
6 De protokollförda diskussionerna inom Botniabanegruppen rörde i mycket hög utsträckning just
dessa frågor. Se Botniabanegruppens arkiv: ”Protokoll 1989-1998”.
Snart började det därför växa fram en viss desperation från Botniabanegruppens sida som reflekterade en svårighet att få genomslag för sina perspektiv i utredningen. Efter interna strategiska diskussioner ledde detta till en ökad skriftväxling med Karlström, samt en parallell satsning på utåtriktad verksamhet och opinionsbildning i avvaktan på att resultaten av utredningen började komma in.
SIKA:s samhällsekonomiska analys skulle inrapporteras under april 1996. Resultaten var dock sedan länge kända av de regionala aktörerna. Detta föranledde en markant in- tensifiering av både arbetet inom utredningen och utomstående aktörers försök att på- verka den. Redan innan resultaten var klara uppstod därför en kontrovers mellan utred- ningen och, Botniabaneförespråkare, om hur användbara och opartiska kalkylerna var. Denna kontrovers mattades inte när väl de olika kalkylerna levererades. Dessa visade på både en lägre samhällsekonomisk lönsamhet än tidigare, även om den fortfarande visa- de en svagt positiv nettonuvärdeskvot på 0,02, samtidigt som många av de dynamiska effekter som implicit eller explicit inkluderades i Botniabanegruppens kalkyler räknades bort som otroliga eller omöjliga att beräkna.8
Följden kom att bli en proteststorm från både Botniabanegruppen och andra norr- ländska aktörer. Denna riktades inte i första hand mot Botniabaneutredningen, utan hade som mål att påverka den allmänna opinionen och den övriga politiska beslutspro- cessen. Detta var framför allt ett försök att underkänna Botniabaneutredningen som be- slutsunderlag för Botniabanan, samt visa att den regionala uppslutningen och tron på Botniabanan var obruten.
Botniabaneutredningens slutsatser
Vad var det då för resultat som Botniabaneutredningen kommit fram till och som var så kontroversiellt bland många regionala aktörer? Enligt utredningens samlade samhällse- konomiska bedömningen uppvisade Botniabanan en svag lönsamhet, som inte var hög nog för att motivera investeringen. Visserligen var den beräknade nyttan rensad från flesta möjliga osäkerhetsmoment, men med en så pass liten vinst fanns ändå chansen att intäkterna på banan faktiskt skulle understiga kostnaderna, och i realiteten ge en sam- hällsekonomisk förlust.9 Skillnaden mellan den samhällsekonomiska kalkyl som utred-
ningen tagit fram, och de som Banverket och Botniabanegruppen använde, var att ut- redningen rensat bland vad de ansåg vara överdrivna förväntningar på den långväga per- sontrafikens och godstrafikens marknadsutveckling, samt för stora nyttovärden på fram- för allt tidsvinster.10 Utredningen framhöll svårigheterna att bedöma de samhällsekono- 8 Se Botniabaneutredningens arkiv: Volym 2 ”SIKA ’Botniabaneprojektet – en samhällsekonomisk be-
dömning’”.
9 SOU 1996:95, s 115f. 10
miska effekterna av en helt ny bana, eftersom kalkylmetodiken var anpassad för att be- döma effekten av mindre förändringar i existerande infrastruktursystem.11 Dessutom
pekade utredningen på att nyttorna för långväga järnvägstrafik tenderade att övervärde- ras, eftersom tidsvinsterna jämfördes med alternativet existerande resor i nuläget istället för mot den reella konkurrenten flyget.12 Den rimliga beräkningsmetoden borde därför
vara att restidsförbättringarna till följd av Botniabanan borde ställas i relation det samla- de utbudet av resealternativ oavsett transportslag vid tiden för investeringen, vilket sänk- te den beräknade lönsamheten. Detta var också en förändring utredningen ansåg lämp- lig att genomföra inom ramen för all statlig infrastrukturplanering.13
Utredningen framhöll även att Botniabanans regionalekonomiska effekter getts för stor plats i kalkylerna. I realiteten, menade Karlström, var dessa nyttor i högsta grad svårbedömda. Den regionalekonomiska forskningen saknade både empirisk och teore- tisk enighet kring regionala tillväxteffekter av stora infrastrukturinvesteringar. I konkre- ta termer menade utredningen att omfattningen på en framtida pendling på Botniaba- nan förmodligen överdrivits av banans förespråkare. Betydelsen av att arbetsmarknader- na i städer som Umeå och Örnsköldsvik kompletterade varandra hade enligt utredning- en tagits till i överkant, eller var i varje fall inte entydiga och de stora restidsavstånden mellan dem hade inte tagits i beräkning.14 Utredningen erkände att infrastrukturinves-
teringar för Norrlands del, med sitt exportintensiva näringsliv och perifera geografiska läge, så var infrastruktursatsningar mycket viktiga. Men samtidigt existerande det redan väl utbyggda alternativ till järnvägen, vilket gjorde Botniabanans roll i den regionala tra- fikmiljön mycket svårbedömd.15
En till källa till kontrovers var att utredningen, i enlighet med direktiven, förorda- de att Botniabanan skulle byggas ut etappvis söderifrån från Sundsvall, så att nyttor- na av järnvägen snabbt kunde börja inkasseras. Undantaget var bandelen Husum-Örn- sköldsvik skulle byggas redan innan resten av banan nådde upp till Örnsköldsvik.16
Emellertid betonade utredningen att banan måste betraktas som en helhet, och om den byggdes måste både kostnader och intäkter baseras på att hela sträckan Umeå-Sundsvall rustades upp till snabbtågsstandard. Följden av detta blev att utredningen konstaterade att det saknades förutsättningar för att bygga ut järnvägen Husum-Örnsköldsvik innan
11 SOU 1996:95, s 97ff. 12 SOU 1996:95, s102. 13 SOU 1996:95, s 11. 14 SOU 1996:95, s 47. 15 SOU1996:95, s 7f. 16 SOU1996:95, s 128f.
beslut om hela banan fattats, eftersom MoDo inte kunnat garantera en viss trafikvolym på järnvägen. Deras trafikupplägg krävde att även anslutande banor skulle behöva få en högre banstandard, vilket gjorde en separat utbyggnad relativt meningslös.17 Utredning-
en menade att man måste ta en helhetssyn på Botniabanan och även inkludera de kring- kostnader som skulle krävas för att investeringen skulle få maximal nytta. Således borde förutom de 8 miljarder kronor själva Botniabanan Nyland-Umeå skulle kosta, även de nödvändiga standardförbättringarna på Ådalsbanan, på 1,6 miljarder, läggas till kalky- lerna. Till detta tillkom ytterligare lokala kostnader för stationer och nya trafiklösningar. Detta framför allt i Sundsvall, där investeringar på omkring en halv miljard ansågs nöd- vändiga. Sammantaget gjorde detta att Botniabaneinvesteringen skulle kosta minst 10,1 miljarder. Det var det investeringsvärde utredningen använde i sina nya samhällsekono- miska kalkyler, samtidigt som man menade att de totala kostnaderna för projektet tyd- ligare borde framgå i den politiska beslutsprocessen.18
Kombinationen av att kostnaderna för projektet tidigare undervärderats i kalkylerna, samtidigt som intäkterna tenderat att övervärderas, aktualiserade, enligt utredningen, ytterligare behovet att ta ett helhetsgrepp på den norrländska transportsektorn. Detta var inget som uttryckligen prioriterats i kommittédirektiven, men hade efterhand kom- mit att få en allt större plats i utredningens arbete. Utifrån framtagna modeller över hur godstransportflöden påverkade en eventuell stark regional tillväxt menade man att järn- vägsystemet i sin nuvarande form inte utgjorde en flaskhals för den regionala utveck- lingen i Norrland. Eventuell regional tillväxt skulle med allra störst sannolikhet kun- na hanteras av sjöfarten, lastbilstrafiken och flyget, där Botniabanan ifall den byggdes bara skulle ha en begränsad roll att spela.19 Till detta lades ett alternativkostnadsperspek-
tiv utifrån alternativet att förbättra det norrländska järnvägsnätet utan att bygga en ny kustjärnväg. Slutsatsen av detta blev ett förslag om att utöka de förbättringsarbeten av Stambanan genom Övre Norrland som Banverket var färd med att genomföra. Detta samtidigt som man genomförde ett program för att öka flexibiliteten och handlingsut- rymmet i det norrländska järnvägsnätet. Genom att investera i större lok som klarade av tyngre laster på den backiga stambanan. Parallellt frigjorde man spårkapacitet genom att nattågstrafiken på Norrland upphörde, och dess marginella passagerarströmmar kunde styras över till flyg eller långfärdsbuss. Detta skulle enligt utredningen leda till att kun- de klara kapacitetstaket i det norrländska järnvägsnätet åtminstone fram till år 2010.20 17 SOU1996:95, s 124f.
18 Egentligen menade utredningen att om man skulle ta alla nödvändiga kringinvesteringar i järn-
vägsnätet i beaktande så skulle den totala kostnaden stiga till 14-15 miljarder. Detta ansåg han dock inte var meningsfullt att göra en samhällsekonomisk kalkyl utifrån. SOU1996:95, s 85f och 92.
19 SOU 1996:95, s 138f. 20 SOU 1996:95, s 136f.
Till det yttre var således Urban Karlströms utredning i allra högsta grad ett bakslag för intressegruppen kring Botniabanan. Nästa kapitel skall diskutera varför inte Botnia- baneutredningen kom att bli en slutpunkt för 1990-talets försök att få kustjärnvägen till stånd. I fortsättningen av detta kapitel skall vi dock se närmare på karaktären på besluts- processen kring båda dessa statliga utredningar ut ett Botniabaneperspektiv.