Avhandlingens struktur och delfrågeställningar

I avhandlingens första kapitel har jag ägnat mig åt tre saker. Jag har presen-terat ett perspektiv på den offentliga politikens produktion där politik som intellektuell verksamhet har en framträdande roll. Hur politik formuleras styr vilka lösningar som ter sig rimliga. Dessutom tänker man sig att de resulte-rande tänkesätten kring problem och lösningar – tolkningsramarna eller pro-blembilderna – tenderar att börja leva sitt eget liv, och utanför aktörernas direkta kontroll påverka det politiska beslutsfattandet. Sådana idéstrukturer antas ibland bli så cementerade att nytänkande och utveckling förhindras på ett policyområde – avhandlingstitelns ”fängslande idéer”. Tre teorier vars vetenskapliga projekt är att lyfta in en sådan syn på idéer som ”inlåsande”

konstruktioner i en policyteoretisk begreppsram har presenterats närmare:

PUNCTUATED EQUILIBRIUM THEORY, ADVOCACY COALITION FRAMEWORK

och DISCOURSE COALITION FRAMEWORK. Jag diskuterar dem här som ett gemensamt idéstrukturperspektiv.

Samtidigt som de frågor dessa teorier väcker om låsningarnas effekter på formuleringen av den offentliga politiken är intressanta, har jag förutskickat att de dras med vissa problem. Därför behövs det inte bara klarläggas vad teorierna egentligen säger om idéernas funktion i policyprocessen. Dessa teoretiska idéer kan också behöva preciseras och utvecklas. Det är avhand-lingens syfte att bidra i detta projekt. I ett sådant arbete behövs emellertid en måttstock att mäta deras och mitt eget arbete mot. De krav som jag menar bör ställas på ”god teori” har därför också presenteras ovan.

Slutligen har jag presenterat det fall, nämligen den svenska offentliga mil-jöpolitiken, med vars hjälp vissa av teoriernas teoretiska antaganden ska granskas. Men det återstår att beskriva på vilket sätt teorierna ska prövas mot kraven, på fallet. Nedan följer därför avhandlingens delfrågeställningar och argument, i en sammanfattning av avhandlingens struktur. Avhandlingen kan sägas bestå av två övergripande teman eller delar: en som problematiserar teoriperspektivets centrala mekanism, och en som problematiserar dess ana-lysobjekt. I den första delen står begreppslig logik och rimlighet i centrum, i den andra relationen mellan teorins rent begreppsliga nivå och vad som kan kallas ”implikationsnivån”.

Den första delen (kapitel 2 och 3) behandlar teoriernas grundläggande struktur, tänkta mekanismer och idéernas roll som både strukturer och för-ändringsverktyg.⁹⁴ I KAPITEL 2 fördjupas därför inledningsvis diskussionen om svårigheter och möjligheter att teoretisera kring idéers betydelse för poli-cyprocesser. För att precisera vilken typ av problem som måste hanteras i en teoribildning som vill diskutera idéers betydelse för stabilitet och förändring, i samma förklarings modell, tar jag hjälp av länderjämförande litteratur om idéers roll i policyprocesser. Sedan försöker jag renodla teoriernas – P UNC-TUATED EQUILIBRIUM THEORY, ADVOCACY COALITION FRAMEWORK och DISCOURSE COALITION FRAMEWORK –föreställningar om relevanta delpro-cesser i policyprocessen i en gemensam modell. I modellen ritas produktio-nen av offentlig politik som en funktion av

1) en demokratisk och partipolitisk kamp om maktpositioner; om vem som ska ha makten

2) en kontinuerlig allmän och offentlig dagspolitisk diskussion om vad makten bör användas till,

3) en kontinuerlig specialiserad diskussion i olika policysektorer om, och utifrån, själva verksamheten i sektorn

4) själva produktionen av policydokument, i skärningspunkten mel-lan de tre ovan nämnda processerna

94 Diskussionen som förs i kapitel 2 och 3 återfinns också, i lite annan form, i min licentiatav-handling, (Danielsson, 2008, kapitel 2 och 4).

Sist i kapitel två beskrivs hur man i de olika teorierna tänker sig att dessa processer samspelar för att åstadkomma policystabilitet respektive föränd-ring, och vilken roll idéer spelar i dessa processer. Tanken är att, i renodlad form, beskriva de grundläggande komponenterna i teoriernas förklaring till de mönster som policyprocessen uppvisar, bland annat de delprocesser på olika institutionella nivåer i och kring statsapparaten, som styr och begränsar det studerade skeendet – låt vara att de delprocesser som ritas upp skiljer sig något mellan teorierna. Men deras idéer om relevanta delprocesser är kom-patibla, de kan särskiljas från och läggas till varandra – så att det går att prö-va dem mot prö-varandra så småningom.

En förklaring som inte specificerar precisa kausalsamband måste dock vara tydlig inte bara med vilka begränsningar och strukturer som måste tas med i beräkningen, utan också med vad det är för slags mänsklig rörelse-energi som därmed begränsas, och hur denna mänskliga rörelse-energi reagerar i kontakt med strukturerna. Vi behöver en model-of-man och en föreställning om vilka mekanismer som sätts i spel när dessa människor interagerar med varandra och de relevanta strukturerna. Den centrala frågan i KAPITEL 3är därför om idéstrukturperspektivet pekar ut en trovärdig mekanism, som kan hantera den i föregående kapitel beskrivna utmaningen att med logik och rimlighet teoretisera kring idéernas roll för både stabilitet och förändring.

Liksom i den länderjämförande litteraturen tycks de tre teorierna föreställa sig att policy inte förändras på grund av någon form av kognitiva låsningar.

Man tänker sig att idéstrukturerna påverkar aktörernas sätt att tänka kring, och förnimma, sin omvärld. Men denna tankegång ställer till problem både för möjligheten att förklara förändring och förstå stabilitet (och för möjlighe-ten att ställa frågor om vem som har makt i policyprocesser, men det disku-terar jag i annat sammanhang⁹⁵). Jag föreslår istället att en alternativ meka-nism för att beskriva relationen mellan idéer och produktionen av offentlig politik och argumenterar för att en social-psykologisk mekanism kan ersätta de granskade teoribildningarnas föreställning om kognitiva låsningar.

Efter rådbråkningen av teorierna i kapitel 2 och 3 har vi möjligen å ena sidan fler idéer om möjliga delprocesser att pröva betydelsen av, istället för en idé om hur sektorsnivån och den nationella nivån samspelar i policyfor-muleringsprocessen. Jag menar dock att vi i grunden å andra sidan har en mycket mer sammanhållen bild av det slags processer som är i rörelse, vilket ger bättre möjlighet att driva hem en bra förklaring jämfört med aldrig så exakta hypoteser på skakig grund. Inför varje enskilt undersökningsobjekt finns därmed större möjligheter att formulera precisa frågor om vad det är som faktiskt styr politikens formulering.

I KAPITEL 4, som inleder nästa del av avhandlingen, tar jag mig an ett an-nat problem. Det dyker upp när steget ska tas från den rent begreppsliga nivån i teorin till att formulera en idé om implikationer av teorin i den

95 Danielsson (2008, kap 3).

liga världen. Vad är det då, närmare bestämt, som ska förklaras? Teorierna vill beskriva policy, närmare bestämt dess stabilitet och förändring. Vad policy är kanske inte är så svårt att reda ut i allmänna termer, men vad är egentligen en policy i detta sammanhang, och vad är det väsentliga karak-tärsdragen i en sådan? Det är underförstått att utvecklingen av en policy måste avgränsas i relation till annan policy som utvecklas på annat sätt. En policy idag är förändrad i relation till en föregående policy, som alltså är olika, men ändå samma. Men vad vi kommer att finna i termer av stabilitet, förändring, och sammanhang i sättet att resonera kring politikens utformning torde i högsta grad vara beroende av vart vi vänder blicken. Jag menar att det vid närmare eftertanke inte är så självklart vad som är ”en politik” vars för-ändring kan förklaras. Valet mellan olika till synes rimliga alternativa tolk-ningar verkar kunna få betydande konsekvenser för undersökningsresultaten.

Närmare bestämt ställs i kapitel 4 frågan hur ”policy” ska definieras, hur ”en policy” ska avgränsas, och hur vi ska avgöra när en avgörande förändring skett i denna policy.

Jag landar i en definition av en policy som substantiellt ”sammanhängan-de beslut”: en policy är en uppsättning formella beslut och andra bindan”sammanhängan-de avsiktsförklaringar som är substantiellt lika. Jag antar dessutom att den sub-stans i ett beslut som i sammanhanget är mest intressant är dess policyteori.

Det betyder att beslut och viljeyttringar är att betrakta som lika när de utgår från en gemensam tolkningsram eller berättelse, där det tydliggörs vad som är problematiskt, vad som är eftersträvansvärt, och hur statsmakten bör bete sig för att det problematiska tillståndet ska närma sig det eftersträvansvärda.

Dessutom underförstås i teoriperspektivet att en sådan sammanhängande tolkningsram är produkten av en sammanhängande samtalsprocess, där de tröghetsskapande mekanismerna finns.

Utredningen om teoriperspektivets analysobjekt tydliggör att det inte, åt-minstone inte i dagsläget när det finns gott om frågor kvar att ställa om dessa processers precisa natur, på förhand är lätta att peka ut tydliga analysenheter, policy 1-n, vars värden på den beroende variabeln ”förändring” forskningen sedan kan peka ut. Det understryker i sin tur svårigheten att pressa in de tre teoriernas påståenden om hur policyprocesser fungerar i den kausala teorins formella form.

Ur denna diskussion om idéstrukturperspektivets analysobjekt reses ett antal frågor att ställa om policy, som ett utflöde av en policyprocess, i syfte att både pröva och utveckla teorin: Går det att få syn på sådana tolkningsra-mar och hur förändras de med avseende både på innehåll och spridning? Hur förhåller sig dessa idéförändringar till andra slags policyförändringar?

I den fortsatta avhandlingen ställs dessa frågor om ett empiriskt fall: den svenska miljöpolitiken.

KAPITEL 5 är ett metodkapitel där val av fall, definitioner, avgränsningar och material diskuteras inför en sådan undersökning.

IKAPITEL 6 för en diskussion om hur analysverktyg ska utformas för att utforska förekomsten av i politiken verksamma tolkningsramar. Här argu-menterar jag för att använda realtyper, det vill säga tolkningsramar eller ”be-rättelser” som andra forskare tidigare hittat bland centrala aktörer på det miljöpolitiska fältet.

Med de verktyg som utformats i kapitel fem är det sedan dags att i KAPI-TEL 7-10fortsätta prövningen av hur ”en policy” ska förstås med hjälp av en beskrivning av den svenska offentliga miljöpolitikens utveckling mellan åren 1963 och 2000. Syftet är för det första att illustrera vikten av klara avgräns-ningar och operationaliseringar genom att ställa olika mått på policy och policyförändringar mot varandra. För det andra vill jag, i linje med de teore-tiska antaganden om det organiserade samtalets betydelse för ideologisk låsning och ”upplåsning” som gjorts i föregående kapitel, pröva några idéer om vilken slags samtal det i så fall är som verkar skapa sammanhängande policy. För det tredje diskuterar jag i vilken utsträckning det tycks finnas tydliga mönster i utvecklingen av tolkningsramar å ena sidan och å andra sidan några olika styrmedel.

KAPITEL 11 och KAPITEL 12sammanfattar avhandlingen. Målet är att den resa som företagits ska ha bidragit till projektet att ställa bättre frågor om idéstrukturers betydelse för den process där den offentliga politiken formule-ras, och inte minst om strukturernas potentiellt inlåsande effekter, som så småningom kan leverera robustare förklaringar. Undersökningen av den svenska miljöpolitiken har dessutom förhoppningsvis bidragit med några idéer om hur tanken att det politiska samtalets organisation är viktig för pro-duktionen av politik närmare bestämt kan ta sig uttryck. På köpet får den som intresserar sig för miljöpolitikens utveckling en sammanfattning av utvecklingen från sextiotal fram till år 2000.

2 Idéer, aktörer, strukturer – en teorigenomgång

I föregående kapitel beskrevs hur en inflytelserik idé antas kunna hämma policyutveckling på ett politikområde. Det skulle rent av kunna vara politi-kens normaltillstånd att reagera efter invanda föreställningar om problem och lämpliga lösningar snarare än att kontinuerligt utveckla problem- och lösningsanalyser utifrån den verklighet som politiken vill förändra. Men policyidéer finns inte bara i någon slags abstrakt ingenmansland, utan formas och formuleras i vad som kan sammanfattas som intellektuell verksamhet, det vill säga i framtagandet av beslutsunderlag, i utredningsverksamhet, i debatter och utvärderingar, med mera. Intellektuell verksamhet inom ett politikområde, och dess grad av rörlighet, framstår i så fall som en viktig faktor att inkorporera i policyanalys. Det blir dessutom intressant att sätta idéers rörlighet och stillastående över tid i relation till förändring i denna intellektuella verksamhets mer praktiska dimensioner.¹

Syftet med detta kapitel är att i litteraturen urskilja prövbara påståenden om hur, när och var idéer kan tänkas strukturera policyprocessen. Jag ska även diskutera vilka svårigheter som är förknippade med att utforma en så-dan teori. Utmaningen består i att beskriva hur idéer kan utgöra en miljö som ideologiskt formar policyprocessens aktörer, samtidigt som politik, åtmin-stone ibland, formas av individer som förmår tänka nytt om den offentliga maktens uppgift och användning. Denna problematik ska benas ut innan jag återvänder till det teoriperspektiv som är avhandlingens undersökningsob-jekt, med hjälp av litteratur där diskussionen om förändringens och stabilite-tens mekanismer förts mer grundligt.

1 Offentlig politik, policy, har kallats crafted arguments, en benämning som riktar uppmärk-samheten inte bara mot policyproduktion som handfast hantverk, utan också mot ”hantverkar-na”, och den miljö där hantverket försiggår, D A Stone 1988, citerad i (Fisher, 2007a, s 225).

Se även Lundgren & Sundqvist (2000, s 90) som menar att ”det är viktigt att vara uppmärk-sam på relationen mellan de teoretiska och praktiska aspekterna av kunskap”.