I avhandlingens första del urskildes grundstrukturen i idéstrukturperspekti-vets förklaringsansats. Den tröghetsskapande mekanismen problematisera-des, och ett förslag gavs också på en rimligare och mer logisk sådan meka-nism. Det är dags att diskutera det som idéstrukturperspektivet vill förklara:
den policy, och de mönster av stabilitet och förändring som formulerings-processen ger upphov till.
Teoretiserande om ”policyprocesser” – oftast självklart omtalade i be-stämd form singularis som ”policyprocessen” – håller sig gärna på en ganska abstrakt nivå. Man utgår från funktioner i processen att formulera och för-verkliga politik snarare än formella roller, och talar om ”mäklare” och ”ad-vokater” i politik (policy brokers och advocats), aktiva i politiska nätverk av olika slag (policy subsystems, policy communities och issue networks). Men vad är till exempel egentligen ett politiskt ”subsystem” i en svensk kontext, vad gör man där, och hur kan man anta att subsystemen förhåller sig till kän-da landmärken som departement, ministrar, myndigheter och utredningsvä-sende? När teoriperspektiv formuleras på ett sätt som lämnar ett för stort glapp mellan abstrakt teori och konkret verklighet, kan det uppstå en osäker-het om vad teorierna egentligen handlar om.1 Även när teorier formulerats som en välbehövlig reaktion på att ”gamla” modeller med ”traditionella”
aktörsuppsättningar inte räcker till för att beskriva vem som i verkligheten har inflytande över politiken – så argumenterade jag i avsnitt 2.1 – blir dessa teorier intressantare i den mån de förmår förhålla de utvidgade öppnare mo-dellerna till en mer formell beslutsstruktur.2 I avsnitt 2.2 gjordes också ett
1 De karaktärsdrag som föranledde Dennis Hales kritik från 1988 av en alltför hög abstrak-tionsnivå i litteraturen om ”policyanalys” och ”policyprocesser” föreligger fortfarande, tjugo år senare (Hale, 1988). Det går förstås att invända att dessa teorier om politik är formulerade just för att ställa öppna frågor om vem som egentligen axlar olika roller i policyprocessen, och alltså egentligen har makten. Konsekvensen blir dock att den som söker teorier om hur stats-apparaten fungerar, inte nödvändigtvis får någon vägledning om på vilket sätt en policypro-cessteori handlar om staten.
2 H. T. Miller & Demir (2007, s 142) menar att ”proceeding to analyze the policy process as if broad state institutions are irrelevant is a misuse of the concepts of network and community”, men menar samtidigt att användandet av den formella demokratin som norm “may be a nos-talgic wish in the face of ever-increasing presence of extra-formal political dynamics that reflect the desire to say-so in public policy debate” (ibid s 145). Den rimliga lösningen torde vara att förhålla det ena perspektivet till det andra. Det gäller särskilt då det har upprepats i årtionden att den politiska regeringsmakten inte kan ses som en enhetlig aktör som formulerar en politiska vilja som en handlingskraftig förvaltningen sedan lojalt implementerar i en
mot-försök till kontextualisering av idéstrukturperspektivet med denna utgångs-punkt.3
Men behovet av konkretion har fler aspekter. I takt med att bilden av den process och den aktörsuppsättning som ”skapar politik” blivit mindre fast och formalistisk i litteraturen, har också bilden av vad som är politik (eller policy) vidgats och problematiserats.4 Det har i sin tur skapat ett behov av tydlighet om vad som i det enskilda fallet åsyftas, när man talar om att för-klara policyförändring.5
En intressant fråga i sammanhanget är således vad, närmare bestämt, som är de här diskuterade teoriernas analysobjekt, och vad för slags förändring hos detta analysobjekt som perspektivet kan begripliggöra. Beroende på hur man väljer att precisera sina teoretiska antaganden därvidlag kan man nämli-gen tänka sig helt olika empiriska resultat.
I denna del II av avhandlingen följer dels en utredning av de teoretiska val som måste göras när analysobjektet ska urskiljas och avgränsas (detta kapi-tel), dels en mer empiriskt orienterad prövning som syftar både till att belysa vikten av ett väldefinierat analysobjekt och till att ge idéer om hur teoriper-spektivets påståenden om policyprocessers natur kan utvecklas (metodfrågor diskuteras i kapitel 5-6 och den svenska miljöpolitikens utveckling under-söks i kapitel 7-10).6 Jag ämnar undersöka, teoretiskt och empiriskt, vilken betydelse valet av policydefinition får, och hur olika val av definitioner slår.
Jag ämnar också argumentera för lämpliga val av analytiska avgränsningar, på såväl teoretiska som empiriska grunder. Som studien kommer att visa är detta en fråga om vägval som är avgörande såväl för vilka svar undersök-ningar med hjälp av idéstrukturperspektivet kan ge oss, som för hur vi ska tolka och värdera dessa svar.
”Policy” – ett undflyende analysobjekt
Intressant nog anses det inte i någon av de diskuterade teorierna nödvändigt att ta avstamp i någon uttrycklig definition av analysobjektet ”policy”, eller
ståndslös omvärld. Att introducera alternativa påverkande krafter kan alltså inte längre betrak-tas bara som en välbehövlig ögonöppnare (el. Theory as Enlightment, se avsnitt 1.2).
3 Och jag argumenterade där för att det inte är rimligt att betrakta det som en helt öppen fråga vilken typ av aktörer som är indragna i processen eller hur relationen mellan olika aktörer ser ut. 4 Hale (1988), Bacchi (2000), Fisher (2007b), H. T. Miller & Demir (2007).
5 Det blir förstås extra knivigt att tillämpa en teori som vill hålla frågan om vilka som kan tänkas vara involverade i skapandet av policy öppen, om det dessutom också är en öppen fråga vad policy är. Särskilt torde det försvåra ur kumulativitetshänseende.
6 Teorier kan kallas välgrundade spekulationer om verkligheten, se t.ex. (King et al., 1994, s 19). Teorins användbarhet är beroende av t.ex. klarheten i de teoretiska operationaliseringar-na, vilket är en förutsättning för goda empiriska operationaliseringar. Empiriskt välgrundad, hållbar, är en teori som prövats och befunnits hålla streck, dvs. använts för att ställa frågor om empiriska fenomen och fått bekräftelse som ”provisorisk sanning”.
att närmare ringa in vad ”en policy” är.7 Vi kan utifrån vad de faktiskt gör – deras beskrivningar av policyprocesser, policyproblem, dem som tillskapar policy och så vidare – rekonstruera vad de avser. De direkta referenserna till det utflöde av policyprocessen som ska undersökas är emellertid sparsmaka-de, eller formulerade lite i förbigående. I PUNCTUATED EQUILIBRIUM T HEO-RY talas om utvecklingen av olika politiska program och frågor (issues), eller områden (policy areas). I den amerikanska kontexten karaktäriseras dessa som distinkt urskiljbara (discrete), vilket helt enkelt tycks innebära att man känner igen dem när man ser dem.8 I ADVOCACY COALITION FRAMEWORK
specificeras det som ska förklaras som en hel kedja av fenomen: statsmak-tens beslut, vilka ger upphov till institutionella regler, resursallokering och tillsättningar, vilket i sin tur genererar åtgärder och utfall (”policy impacts”
respektive ”outputs”) inom ett politiskt subsystems domäner.9 I DISCOURSE
COALITION FRAMEWORK definieras policyproduktion (”policy making”) som en tolkande aktivitet som resulterar i att ”ett policyproblem” definieras och regleras.10
Frånvaron av en mer engagerad diskussion om analysobjektet och dess avgränsning gör att man får intrycket att definitionsfrågan är självklar. Så är dock inte fallet. En bredare litteraturgenomgång erbjuder flera ganska olika definitioner av ”policy”, och det är inte uppenbart vilken av dessa som de undersökta teorierna i idéstrukturperspektivet håller sig med. Ingen av litte-raturens definitioner är heller i sig mer rätt än någon annan. Däremot måste den definition som väljs för en viss typ av undersökning vara lämplig utifrån just den undersökningsfrågan.11
Också denna del av avhandlingen tar avstamp i den syn på teorier som formulerades inledningsvis i avsnitt 1.2. Teorier i vetenskapliga samman-hang är påståenden, men fungerar i bästa fall också som frågor om världen.
Utan precist ställda frågor vet vi inte vad frågan handlar om, och därmed inte vad vi efter en undersökning har svar på. Utan goda substantiella argument för varför just dessa frågor bör ställas vet vi inte heller hur (eller om) svaren är intressanta.12 En teori om policyförändring bör alltså vara precis och ge-nomtänkt beträffande vad som är en policy och om vad som i sammanhanget
7 Definitioner av policy är närmast regelmässig i den litteratur som undersöker hur policy förhåller sig till implementering och utvärdering, se (Hill, 1997), (Hill & Hupe, 2002), (Pressman & Wildavsky, 1984), men inte i litteratur som handlar om hur policy formuleras och läggs fast.
8 Baumgartner & Jones (1993, s 6, 22f, 59f). Det framhålls (ibid. s 23) att syftet är att närstu-dera ”issue definition”, men avgränsningen av vad som är en fråga diskuteras trots detta inte. I (True, Jones, & Baumgartner, 2007, s 155) talar man även om ”policy area”.
9 Sabatier & Weible (2007, s 202).
10 Hajer (1995, s 21ff).
11 Se t.ex. (Ball, 1993), som dock formulerar det tvärt om: förståelsen av policy bestämmer hur den ska analyseras.
12 Ibland motiveras de frågor som ställs med att andra forskare formulerat sina frågor likadant, vilket ger jämförbarhet. Det är förstås en viktig synpunkt, men sådana argument om vinster i forskningsprocessen måste alltid vara sekundära i förhållande till de substantiella argumenten.
är en tänkbar intressant förändring av policy – det vill säga vad som är en prövvärd men inte självklar konsekvens av den sorts politiska mekanismer och processer man är intresserad av att undersöka.
I det här kapitlet ska därför följande frågor ställas: Vad menas med policy, hur avgränsas en policy, hur ska policyförändring respektive -stabilitet defi-nieras, och hur påverkas svaren på dessa frågor av vilken slags process som tänks åstadkomma policyförändringen eller upprätthålla stabiliteten?
4.1 Analys av ”policy” och ”policyförändring” ur idéstrukturperspektiv – förslag till preciseringar
Vilken avgränsning vi väljer, och vilken nivå analysen läggs på – om det är utvecklingen av miljöpolitiken i stort eller någon mer avgränsad fråga som vilken slags fiskeredskap som bäst befrämjar biologisk mångfald som ska förklaras – har självklart stor betydelse för hur stor/avgörande/central en förändring måste vara för att räknas, och för vilka förändringar som räknas.
Samma ändring av maskstorleken i fångstredskapen skulle kunna ses som en förändring i ett lands politik för biologisk mångfald i haven utan att det nöd-vändigtvis är rimligt att uppmärksamma detta som en förändring i landets offentliga miljöpolitik. En stor förändring av den senare skulle å andra sidan mycket väl kunna lämna den förra helt intakt. Vad som är att räkna som en förändring beror förstås också på om den offentliga politiken förstås som statens ambitioner på ett visst område, eller policy definieras som vad staten gör.13
Är det alltså rimligt att se miljöpolitiken som en policy, som förändras el-ler är stabil, och var hittar vi i så fall denna svenska offentliga miljöpolitik?
Eller bör analysen snarare följa utvecklingen av någon enskild sakfråga? Det behövs dessutom ytterligare klargöranden beträffande vad för slags föränd-ring ska vi leta efter när vi väl har bestämt vilka frågor som ska följas.
Valet är viktigt. För den som vill pröva någon av idéstrukturperspektivets föreslagna förklaringsfaktorer, till exempel effekter av kriser på policypro-duktionen, är det förstås helt avgörande att ha en klar idé om vad för slags förändringar, var, som ska betraktas som belägg för att kris leder till föränd-ring. Frågan om definition och avgränsning av analysobjektet måste diskute-ras både i relation till vad för slags policy och policyutveckling teorierna aspirerar på att förklara, men också i relation till vad det är rimligt att teori-perspektivet kan förklara. Det innebär att analysobjektet bör preciseras i
13 ”Policy” kan syfta på det ena eller det andra, eller både och, se vidare nedan. Jfr Bo Bengts-sons utredning av hur karaktäriseringar av bostadspolitiken följer av vilken nivå analysen läggs på, både beträffande vilken statlig verksamhet som inkluderas i analysen, och i vilket led av politikens utformning som analysen görs, se (Bengtsson, 2001, s 66-71).
relation till det slags processer som idéstrukturperspektivet vill undersöka utflödet av.
Om utvecklingen av en ”X-policy” eller ”den offentliga politiken beträf-fande X” ska förklaras, måste vi alltså ha en klar idé både om hur X ska av-gränsas och vad offentlig politik/policy är. Jag börjar med de minst kompli-cerade aspekterna av det senare.