Lagstiftningens utveckling, med avseende på vem som lagstiftningsvägen ges inflytande över de centrala delarna av miljöpolitiken, vem lagen är till-lämplig på, och hur de legala maktrelationerna mellan olika aktörer därmed ser ut och förändras, ska översiktligt beskrivas. Det handlar alltså i hög grad om politik som auktorisering och frågan om vilken typ av legitimitet och rollfördelningar som auktoriseringen bygger på.
Naturvårdslagen 1964
Perioden inleds av att en ny lagstiftning tas i bruk, den i december antagna 1964 års naturvårdslag20. Den har beskrivits som föga nydanande, och sam-lade bestämmelser som tidigare återfunnits i 1952 års Naturskyddslag, 1952
19 Följande kategorier har urskilts: Med naturvård avses utgiftsposter ämnade för åtgär-der/ingrepp i naturen: förvaltning och restaurering av naturområden, men också natur-vårdsupplysning och anti-nedskräpningskampanjer. Till miljöforskning räknas poster vars syfte är att hämta in kunskap om natur och milj, d.v.s. även (så småningom) miljöövervak-ning. I friluftsliv ingår stöd till frilufts-och idrottsanläggningar. Internationellt arbete syns i inte i figuren ovan eftersom posten tillkommer 1973, men är då ett bidrag till FN:s miljöfond.
Organisationskostnader har inte tagits med.
20 Proposition 1964:148, rskr 371, även SOU 1962:36 och proposition 1963:71. I (Jonzon &
Delin, 1969) återfinns lagen med kommentarer. Jonzon och Delin är de chefstjänstemän i jordbruksdepartementet som ansvarade för att förbereda lagstiftningen.
års Strandskyddslag och delar av 1947 års Bygglag.21 Lagen ger staten fort-satta och i vissa avseenden ökade möjligheter att inrätta nationalparker och naturreservat, främst på egen mark, besluta om skydd för naturminnen på egen och andras mark, fridlysa växter och vissa djur, trygga strandtillgång för bad och friluftsliv genom strandskydd, villkora och i viss mån begränsa effekterna av arbetsföretag i naturen (främst grustäkter, men också skogs-plantering mm) med hänvisning till landskapsskyddet, styra utbudet av re-klam i landskapsbilden med hjälp av tillståndsplikt, samt hindra omfattande nedskräpning medelst hot om vite.22
Den nya naturvårdslagen kan kanske främst ses som ett ingrepp i relatio-nen mellan markägare och allmänhet, den senare i rollen som idkare av tur- och friluftsliv i vars intresse tillgång på och tillträde till värdefulla na-turmiljöer skulle värnas. Ur en synvinkel är den svenska rättstraditionen internationellt sett ganska radikal i sitt ingripande i äganderätten till allmän-hetens fördel, då den innebär långtgående begränsningar i markägarens rätt att hindra tillträde till, och nyttjande av, natur och stränder. Men allemans-rätten hade en lång tradition och var därför inte på allvar kontroversiell.23
Mer känslig var frågan om möjligheten att hindra markägare från att för-ändra naturen och därmed tillgången på naturområden lämpliga för frilufts-liv, genom användning av den egna marken. Den uppsättning verktyg staten hade att förfoga över, från totalfredning av områden och naturminnen till villkorsprövning för olika ingrepp för att minimera förfulande effekter, för-ändrades inte heller nämnvärt i och med den nya lagstiftningen. Lagen möj-liggjorde att hinder kunde ställas upp för privat bruk såväl som för arbetsfö-retag, till exempel bygge av hus och tomt vid stränder, plantering av skog på olämpliga ställen, uppsättning av skyltar, eller grustäkt utöver husbehovs-täkt.24 Det betonades att inskränkningar i möjligheterna att använda den egna marken inte nödvändigtvis alltid innebar att markägaren kunde göra anspråk på ersättning. Å andra sidan betonades det också starkt att grustäkter och andra arbetsföretag i naturen fyllde för samhället viktiga funktioner, och därför måste få ske. Tanken var att styra arbetsföretag geografiskt, med na-turintresset i åtanke, snarare än att hindra dem. Det är tydligt att naturvårds-intresset, och intresset av att markägare får använda marken för samhällsnyt-tig produktion, har helt olika dignitet.25
21 Jonzon & Delin (1969, s 27), se även Loftson et al. (1993, s 54) och Duit (2002, s 74).
22 Jonzon & Delin (1969).
23 Även om dess gränser diskuterades, se (Bengtsson, 1969).
24 Vissa krav ställdes också på alla nyttjare av naturen, utöver det att inte trampa över alle-mansrättens gränser i relation till (andra) privata markägare. Att överträda fridlysningsregler liksom nedskräpning fortsatte att vara ett lagbrott i relation till det allmänna, och helt oavsett ägandeförhållanden.
25 Effekter av storskalig täktverksamhet ska t.ex. enligt lagtexten med hjälp av föreskrifter
“såvitt möjligt begränsas eller motverkas”, 18§ NVL (Jonzon & Delin, 1969 s 90), se även (s 106, 99).
Den typ av information som ansågs relevant i diskussionen om skälen för ingripande handlade i hög utsträckning om estetiska värden och tillgänglig-het: det skulle vara vackert och trevligt och nära till hands att vistas i natu-ren.26 Reglerna om nedskräpning relateras till ”otrevnad eller skada” och
”snygghet i markerna”.27 Även om allmänhetens tillträde till naturen tycks ha varit viktigast när naturvårdsintresset definierades sågs också andra skäl att ingripa med lagreglering. Det ansågs finnas också ett vetenskapligt intresse av att bevara naturen, såväl olika typiska natur- och kulturmiljöer som säll-syntheter. Man tänkte sig dock att det sociala och det vetenskapliga intresset av att bevara naturmiljöer ofta kunde tillfredsställas samtidigt. Dessa intres-sen hade att avvägas mot markägaren eller nyttjanderättshavarens intresintres-sen.
Hänsyn måste tas till den ekonomiska skadan markägarna kunde lida av att inte fritt få använda marken, särskilt när det rör sig om en pågående eller redan planerat användande.28
Framhållandet av legitimiteten i det senare intresset kan tyckas helt ta ud-den av ambitionen att om möjligt ta naturvårdshänsyn. Men politiken skulle tillse att det fanns geografiskt avgränsade naturområden för rekreation och bevarandeändamål, och de problem i naturen som diskuterades uppfattades vara mycket nära geografiskt knutna till arbetsföretagen – ofta handlade det om vad som kunde förpassas utom synhåll.29 Dessutom kunde markägare ersättas när den ekonomiska skadan av nyttjanderättens inskränkning blev för stor.30 Med en sådan utgångspunkt förefaller inte ambitionen att tillgodo-se det naturvårdsintrestillgodo-set i skuggan av ett privat- och samhälltillgodo-sekonomiskt intresse av att nyttja marken på olika sätt anmärkningsvärt naiv, åtminstone inte i ett glesbefolkat land som Sverige.
Den part som fick beslutsrätt genom dessa lagstiftningar var framförallt länsstyrelsen. Däremot måste riksdagen fatta beslut om nationalparker, och om ingrepp i dessa som kunde tänkas strida mot nationalparkens intentioner.
31 Möjlighet att föra talan mot länsstyrelsens beslut gavs Naturvårdsnämnden
26 Omsorgen om ”landskapsbilden” återkommer både i lagen och i dess förarbeten. Natur som många ser, till exempel en naturskön vy från en väg, lyfts fram som exempel på skyddsvärd natur, (Jonzon & Delin, 1969, t.ex. s 95, 107ff, 112).
27 23§ NVL. Med skador menas då konkreta skador på djur och människor av t.ex. taggtråd, (Jonzon & Delin, 1969 s 204). Man diskuterade t.o.m. möjligheten att komma till rätta med
”sådana störande företeelser som […] det på sina håll utbredda missbruket av grammofoner och radioapparater på badstränder och annorstädes i naturen”, men stannade för att sådana beteenden täcktes in av naturvårdslagens inledande allmänna hänsynsregler, men också regler om förargelseväckande beteende, proposition 1963:71, återgivet i (Jonzon & Delin, 1969 s 129).
28 Jonzon & Delin (1969, s 35f, 98f, 136-150, 158ff).
29 Det handlade om planering och styrning av markens användning för olika ändamål, se Jonzon & Delin (1969 t.ex. s 98f).
30 Jonzon & Delin (1969, s 135-157).
31 Länsstyrelsen (lst) hade beslutsrätten beträffande naturreservat, naturminnen och strand-skydd, skulle utfärda täkttillstånd och tillstånd för varaktiga skyltanordningar samt beivra fall av betydande nedskräpning. Lst gavs också möjlighet att förordna om tillstånd för andra
och sakägare, det vill säga i första hand till den berörda markens ägare eller nyttjanderättshavare (för det fall ägarskap och nyttjanderätt inte samman-föll). Samrådsförfarande mellan länsstyrelserna och Naturvårdsnämnden, och mellan markägarna och länsstyrelserna inför beslut, antogs borga för att naturvården normalt inte skulle präglas av konflikter.
Trots att Naturvårdsnämnden inte gavs direkt beslutsmakt på naturvår-dens område, var nämnnaturvår-dens konstruktion alltså inte helt oväsentlig för makt-fördelningen på naturvårdens område. Genom planering och en uttalad råd-givningsfunktion hade nämnden möjlighet att påverka inför beslut, och överklaganderätten gav viss möjlighet att påverka i efterhand. Nämnden hade sju ledamöter: två som skulle representera vetenskaplig och kulturell naturvård, två för det sociala naturvårdsintresset, en representant för jord-bruksnäringen, en chefstjänsteman, samt ordföranden och vice ordföranden som representerade regeringen. Trots att nämndens ledamöter antogs repre-sentera intressen var dock ledamöterna inte nominerade av sina organisatio-ner, utan utsedda av regeringen.32
Det ansågs att nämndens rätt att bevaka naturvårdsintresset, och det fak-tum att både föreningslivet och vetenskapen var företrädda i nämnden, gjor-de gjor-den tidigare möjligheten att ge andra organisationer talerätt i naturvårds-frågor onödig (en rätt som tidigare i enlighet med den gamla Naturvårdsla-gen givits åt NaturskyddsföreninNaturvårdsla-gen, Vetenskapsakademien och Samfundet för hembygdsvård). Därmed tar staten ett steg fram, och naturvårdsorganisa-tionerna ett steg tillbaka som aktör på naturvårdens område.33 Antalet ”auk-toriserade spelare” på naturvårdens område minskade alltså i och med den nya lagen.
Miljöskyddslagen 1969
Miljöskyddslagen, som antogs i maj 1969 och trädde i kraft 1 juli, reglerade miljöfarlig verksamhet, det vill säga avlopp, utsläpp, föroreningar eller andra störningar från anläggningar eller markanvändning.
Miljöskyddslagen byggde i stort sett på ett enda generellt verktyg: till-ståndsprövning för all verksamhet som kunde befaras vara miljöfarlig. Bara vattenverksamhet hade tidigare varit koncessionspliktig, men nu sågs det som legitimt att ge staten möjlighet att i natur- och samhällsintressets namn intervenera i all industriell verksamhet som inverkade skadligt på miljön, och idka kontinuerlig tillsyn.34 De förbud som rörde vattenverksamhet (för-bud att i vatten släppa ut avlopp från människor och djur, visst avlopp från metallindustrin och flera andra specificerade föroreningar) fortfor att ha en
sorters ingrepp än grustäkt, som kunde antas vara till skada för landskapsbilden. Regeringen eller myndighet som regeringen bestämde, beslutade om fridlysning, (Jonzon & Delin, 1969).
32 Rothstein (1992, s 259f), Lundqvist (1971, s 64ff).
33 Jonzon & Delin (1969, s 208, 210f), Rothstein (1992, s 258-267).
34 Loftson et al. (1993, s 54f), Linderström (2001, s 93ff), Duit (2002, s 73, 103).
särställning med något mindre utrymme för avvägningar.35 I övrigt var grundprinciperna till synes enkelt formulerade i tre tillåtlighetsparagrafer:
Placering i geografin av miljöfarlig verksamhet skulle vägledas av principen att minimera ”intrång och olägenhet” och verksamheten skulle vid behov anpassas till krav på försiktighetsmått och reningsåtgärder. Om verksamhe-ten ändå kunde befaras föranleda ”olägenhet av väsentlig betydelse” krävdes särskilda skäl för att verksamheten överhuvud skulle tillåtas. Var konse-kvenserna alltför allvarliga kunde verksamheten förbjudas helt. Vid alla dessa beslut skulle dock vägas in vad som var skäligt att kräva av verksam-heten ur teknisk och ekonomisk synvinkel, och vilken nytta samhället hade av verksamheten.36
Det som beskrivs som den stora skillnaden jämfört med tidigare re-gleringar på miljöområdet är att Miljöskyddslagen intervenerade i en kon-flikt mellan industriintressen (industri i vid mening) och allmänheten som alltmer sällan kunde kokas ner till en relation mellan en tydligt urskiljbar förorenare och en tydligt urskiljbar skada eller skadelidande.37 Man hade nu helt enkelt insett att en stor utsläppskälla kunde spridas ut som i och för sig försumbara kvantiteter hos var och en av dem som nåddes av utsläppen, men att de drabbade istället kunde vara ett offer för många sådana diffusa ut-släppskällor.38
Här kan man möjligen invända att naturvårdslagens reglering till skydd för det sociala friluftsintresset på samma sätt ofta saknade en tydlig relation mellan skada och skadelidande part, och att det politiska behovet att interve-nera därför fick formuleras i allmänintressets namn också där. Att den verk-samhet som i och med Miljöskyddslagen skulle åtgärdas hade effekter av en för naturvårdspolitiken ny karaktär, både beträffande allvar och geografisk spridning är dock otvetydigt, liksom att lagen nu etablerade en juridisk mil-jöpolitisk koppling till mycket större delar av det för samhället väsentliga företagandet än tidigare. De insatser som stod på spel i och med de nya for-muleringarna av lagstiftningens uppgift, var både så mycket större och så mycket mer inflätade i varandra än på Naturvårdslagens tillämpningsområ-de.39 Att den konflikt som skulle regleras därmed uppfattades som svårlöst avspeglas i att Miljöskyddslagen 9-52 §§ upptas av procedurregler för hur beslut ska fattas enligt de generellt hållna principerna i 4-8 §§. Klart är att miljöpolitikens juridiska domän, där avvägning mellan naturvårdsintressen och andra ekonomiska intressen skulle få en legal lösning, hade vidgats av-sevärt. Lagstiftningens konstruktion, byggd som den var på
35 Visserligen har förbudet tillägget ”om det [utsläppet] ej uppenbart kan ske utan olägenhet”, vilket dock med något mindre undantag måste dispensprövas (7§ ML och 5§ Miljöskydds-kungörelsen), men inga legitima motstående skäl att väga in i beslutet anges.
36 4-6 §§ ML
37 En sådan partskonstruktion hade t.ex. sedan tidigare Vattenlagen, se (Duit, 2002 s 103).
38 Duit (2002, s 101ff)
39 Jfr (Duit, 2002, s 118)
passad avvägning, gjorde också att det blev särskilt väsentligt vilka som fick i uppgift att sköta avvägandet, och skapa praxis på området.
Den myndighet som formellt gavs beslutsmakten över tillstånden var Koncessionsnämnden, vars uppgift alltså var att tillståndspröva miljöfarlig verksamhet. Lagen stadgade att nämnden skulle bestå av ordföranden som skulle vara domare, en tekniskt bevandrad stadigvarande representant, en företrädare för Naturvårdsverket och en företrädare för industrin eller kom-munal verksamhet, beroende på om ärendet gällde industriell eller kommu-nal verksamhet. Ledamöterna skulle vara både experter och intresseföreträ-dare, varvid Naturvårdsverket antogs företräda miljövårdsintresset.40 Kon-struktionen speglar tydligt avvägningstanken, och jämfört med Naturvårds-nämnden tidigare fanns här (när större värden sattes på spel) inte samma övervikt för naturvårdsintresset.
Lagstiftningens konstruktion inkluderade dock en reguljär ordning av dis-pensansökningar till Naturvårdsverket (även länsstyrelsen prövade vissa dispenser). I själva verket skulle Koncessionsnämnden bara pröva ärenden som inte fick sin lösning genom företagets acceptans av Naturvårdsverket dispensvillkor. Koncessionsnämnden konstruerades alltså i praktiken som en garant för rättssäkerheten i Naturvårdsverkets administrativa prövning.41 Naturvårdsverket antogs å ena sidan hävda miljövårdens intressen i Konces-sionsnämnden, men å andra sidan också självt kunna sköta en avvägning mellan miljövård och andra samhällsintressen, en ordning som också av-speglades i verkets styrelse.42
Den lagreglerade tillståndsprocessen, med dess betoning på skälighetsbe-dömningar och avvägningar, i mesta möjliga mån som samförståndslösning-ar mellan industrin å ena sidan och prövningsmyndigheterna å den andra, skapade enligt Andreas Duit en stängd exklusiv beslutsarena. Det faktum att skadeförhållanden på området ofta var så diffusa att ett skadelidande miljö-intresse sällan tog annan gestalt än de i samförståndslösningarna djupt invol-verade myndigheterna, underströk de auktoriserade spelarnas exklusiva till-träde till makten.43
Förutom dessa lagstiftningar tillkommer vid periodens slut också en lag-stiftning om miljö- och hälsofarliga varor. Jag återkommer till det.
40 Rothstein (1992, s 263), Duit (2002, s 107ff, 127).
41 Duit (2002, s 109, 114f). En sådan beskrivning gör ordningen rimlig, medan tanken att ärenden normalt faktiskt skulle avgöras av Koncessionsnämnden, precis som Lundqvist och Rothstein påpekar, innebär att miljöintresset skulle avvägas två gånger, först inom SNV i förprövningen och sedan i den egentliga prövningen i Koncessionsnämnden, (Rothstein, 1992, s 265), (Lundqvist, 1971, s 209f).
42 Rothstein (1992 s 262).
43 Duit (2002, s 135ff). Duit pekar dock på Björn Gillbergs Miljöcentrum som ett försök att ge skadedrabbade juridiskt och politiskt tillträde till beslutsarenan.