Ovan framhölls att det är rimligt att försöka modellera policyprocessen som organiserat intellektuellt arbete, och resonera kring vilken logik som styr detta arbete på olika arenor. Ett sådant intellektuellt arbete kan liknas vid ett samtal i vid mening, där olika ståndpunkter och inlägg förs fram och beaktas inför en (temporär) konklusion. Just det att de inlåsande idéerna placeras i en organisatorisk kontext – vilket blir naturligt när inlåsande idéer kopplas till reproduktionen av idéer i ett samtal som ju förs mellan några, någonstans – framhölls också ovan som teoriperspektivets styrka. Hittills har jag dock bara kortfattat berört frågan om var de förmodat socialt förankrade låsning-arna kan tänkas finnas. Men nu är det dags att titta närmare på teoriernas idéer om den institutionella och organisatoriska struktur som antas forma de förlopp som teorierna handlar om.
72 Sabatier & Jenkins-Smith (1999, s 133, 154).
73 Hajer (1995, s 44, 60-65).
74 Innebörden liknar ”ideologi” i en av termens flera betydelser; också ”diskurs” i den mån termen kan användas skild från sitt vetenskapsteoretiska bagage. För en kort diskussion se (Hermansson, 2002) s 15f. Här kommer ”ideologi” inte att användas, däremot vid enstaka tillfällen ”ideologisk” när något, t.ex. politisk press, explicit ska härledas ur idéer (aktörers idéer) snarare än intressen konceptualiserade på andra vis.
75 Om vi översätter teorierna till variabelspråk kan vi kanske säga att idéer i dessa teorier görs till en kontextvariabel: Allt annat lika kommer en individ i idékontext A att uppvisa andra karaktäristika än hon gör i kontext B, på ett sätt som bara kan förklaras av kontexten. En uppgift för en sådan teori är att göra troligt att det finns en någorlunda entydig idékontext, kopplad till kollektivet, att påverkas av.
Ovan beskrevs att teoriperspektivet, vid sidan av en konstruktivistisk an-sats, också präglas av en stark anknytning till sådan mer traditionell policy-processanalys som intresserar sig för hur relationen mellan i policyprocessen inblandade aktörer påverkar politikens stabilitet och utveckling. I kapitel 1 beskrevs hur John Kingdons MULTIPLE STREAMS (MS) kan ses som en vida-reutveckling av ett perspektiv på produktion av politik som lägger vikt vid makt- och resursasymmetrier i mötet mellan olika slags ”spelare” i policy-processen.
Kingdon ser asymmetrier mellan ungefär samma slags aktörer som brukat intressera dem som teoretiserar om makten över policyprocessens – politisk nivå, förvaltningsorganisationer, utomstående intressen av olika slag – men istället för att se policyprocessen som ett möte mellan olika aktörer som äg-nar sig åt att mäta sina krafter mot varandra ser han alltså den offentliga poli-tikens formulering som resultatet av då och då förekommande möten mellan ganska olika verksamheter eller processer. De fungerar oftast ganska ostört av övriga processer, utifrån sin egna interna logik, men vid enstaka tillfällen drar de åt samma håll. För att policyförändring ska komma till stånd krävs normalt något från alla enskilda delprocesser. I Kingdons teoribygge är den offentliga politikens utveckling, och därmed policyidéers stabilitet och för-ändring, beroende av beslutsprocessens organisering och av samordning av organisatorisk uppmärksamhet.76
John Kingdons diskussion om sådana olika ”strömmar”, det vill säga hans uppspaltning av processen i problemformulering, lösningsformulering och
”maktpolitik” (alltså politik betraktat som en mer eller mindre formaliserad kamp om positioner) och hans tanke om strömmarnas samverkan i policy-processen, kan erbjuda ett ramverk för att spalta upp och förenkla de proces-ser på olika nivåer som de tre teorierna beskriver. Beskrivningen av policy-processen som bestående av separata delprocesser uppvisar betydande likhe-ter med de teorier som här diskulikhe-terats, inte minst beträffande dynamiken mellan vad som kallas politiska ”subsystem” (policy sub systems) och den nationella politiken. Också i idéstrukturperspektivets tre teorier framträder ett gap mellan ”business as usual” i olika policysektorer, där lösningar på givna problem står i centrum, och dagsaktuella regeringsfrågor. Kring de
76 Kingdons teori presenterades i Agendas, Alternatives and Public Policies 1984, och i revi-derad upplaga 1995, se (Kingdon, 1995). Kingdon ser sin modell som en utveckling av Co-hens, Marchs och Olsens Garbage Can-modell, se (Cohen, March, & Olsen, 1972). Kingdon kallar, i deras efterföljd, konsekvent dessa processer för ”strömmar”. Det är en poetisk meta-for, men ur begriplighetssynvinkel en olycklig term, vill jag påstå. Släktskapet med garbage can-teorin överdrivs. Kingdons ”strömmar”, till skillnad från Cohens m fl, antas vara renod-lingar av just verkliga iakttagbara sociala processer, snarare än teoretiskt härledda analytiska kategorier. “Strömmarna” i Garbage Can-modellen är ordnade över tid, men handlar var för sig inte om socialt handlande. Det sociala handlandet uppstår först när strömmarna möts. I Kingdons modell är varje ”ström” en process av socialt handlande, begränsad till en viss arena. I (Baumgartner et al., 2006, s 960f) poängteras också likheten i synsätt mellan MS och PET.
senare kan vi med teoriernas hjälp urskilja både ett pågående maktspel, och en bredare substantiell debatt där frågan om hur problem ska prioriteras, vinklas och förstås ofta är centralare än konkreta lösningar.
Idéreproduktion i subsystem och policysektorer
Teoriernas beskrivning av subsystemen uppvisar betydande likheter, och några olikheter. Kingdon, som här används som en slags grundmodell som teoriernas påståenden om den relevanta kontexten relateras till, beskriver processer där lösningar på olika problem produceras i ”policy communities”
som utgörs av sakspecialister på ett policyområde.77 Steget är inte långt till de subsystem teorierna laborerar med. Hajer talar om att ”policydomäner”
eller subsystem, definierat som de organisationer som hanterar en viss fråga:
interna till skillnad från externa intressenter.78 Sabatier och Jenkins-Smith definierar på likartat sätt subsystemen som aktörer från olika offentliga och privata organisationer, på olika nivåer, som aktivt ägnar sig åt ett policypro-blem, eller en policyfråga. De ser opinion, allmänpolitik, och olika socio-ekonomiska faktorer som externa fenomen vilka då och då rubbar händelse-förloppet i subsystemet.79 Baumgartner och Jones talar i sin tur om ”policy-monopol” omväxlande med subsystem, där ”subsystem-politik” försiggår vid sidan av en bredare politisk inblandning. Monopolen grundar sig på att den institutionella strukturen ger en uppsättning aktörer i uppgift att handha en policyfråga, och utestänger andra.80
Subsystemen består alltså av aktörer som har sin kontinuerliga uppmärk-samhet riktad mot ett visst sakområde, till skillnad från aktörer med ett bre-dare allmänpolitiskt fält. Subsystemet består, kan vi tänka oss, till exempel av myndigheter av olika slag med fast ansvar för tillståndsprövning, tillsyn och information på ett visst område, men också andra intressenter, som till exempel näringsidkare inom området eller intresseorganisationer. I subsy-stemen förs ett kontinuerligt sakfrågeorienterat samtal mellan berörda och involverade intressenter, men det är ett mer specialiserat samtal som i hög utsträckning sker i anslutning till den existerande verksamheten på politik-området.81 De tolkningar av verksamheten som levereras där kan därför ofta vara mindre publika och tillgängliga än de tolkningar som allmänpolitiska debattörer levererar. Vi bör hitta dem i rapporteringar och utvärderingar av den egna verksamheten, egna styrdokument, i myndighetstidningar och
77 Kingdon (1995, s 116f).
78 Hajer (1995, s 69).
79 Sabatier & Jenkins-Smith (1993, s 17ff och 25), Sabatier & Weible (2007, s 192f).
80 Baumgartner & Jones (1993, s 7ff), jfr Baumgartner et al. (2006, s 962).
81 Hajer (1995, s 39) beskriver t.ex. en mer teknisk, specialiserad samtalsarena, som tycks kopplad till konkreta verksamheter, till skillnad från en mer metaforiskt orienterad politisk arena. Kingdon (1995, kap 6) talar om lösningsformulering och specialister.
cialiserad fackpress, med mera. 82 Det är inte heller orimligt att tro att man i dessa fora är mer upptagen med lösningar på redan formulerade problem, än med att formulera nya.
Det finns dock vissa olikheter i beskrivningarna av subsystemen. Hajer liksom Sabatier och Jenkins Smith tänker sig (som sagt) till skillnad från Baumgartner och Jones att intressenterna i subsystemen ofta formerar sig i olika koalitioner (diskurskoalitioner respektive förespråkarkoalitioner), med konkurrerande bud på hur politiken bör utformas.83 Också i PUNCTUATED
EQUILIBRIUM THEORY får vi tänka oss att policymonopol finns inom subsy-stemen, och inte utgör dess helhet. Däremot finns inte samma tanke om kon-tinuerlig mobilisering runt alternativa tolkningar – tvärt om. Subsystemaktö-rerna, eller de dominerande koalitionerna i subsystemen, står dock i samtliga teoribildningarna normalt för ideologisk kontinuitet inom de ramar som sätts av en etablerad policy.
I min licentiatuppsats argumenterade jag för att antagandet att stabila tolkningsramar sammanhänger med stabil organisering är en utgångspunkt med vars hjälp en prövbar förväntan på var en viss sammanhållande idé-struktur i en sektor kan tänkas finnas.84 Det är ju nämligen och rimligen, argumenterade jag, den stabila organiseringen av det politiska samtalet som kan antas skapa stabila ramar för idéreproduktionen.85 Dessutom argumente-rade jag för att teorier om stabila tolkningsramars inverkan på policyproces-sen blir riktigt intressanta först när en sådan ideologisk stabilitet överens-stämmer med någon annan slags mönster i hur policyproduktionen organise-ras. En ”idéstruktur” som inte kan kopplas till något sammanhang, är både svår att relatera till andra tolkningar av allianser och skiljelinjer i policypro-cessen, svår att överhuvud förstå innebörden av, och dessutom kan en sådan struktur knappast konceptualiseras som en struktur som styr policyproduk-tionen (se också avsnitt 2.1).
Det gör att vi – nu rör vi oss från den rent begreppsliga nivån i teorin till implikationsnivån – utifrån kännedom om den kontext där undersökningen görs både kan och bör föra en diskussion om i vilka organisatoriska och in-stitutionella sammanhang det verkar rimligt att leta. 86 I det svenska systemet
82 Jfr (Hajer, 1995, s 45), om typer av material. Han skiljer dock inte mellan material från policyprocessens olika delprocesser. Jfr även (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993, s 240), (Sabat-ier & Jenkins-Smith, 1999, s 151), (Baumgartner et al., 2006, s 970f).
83 Hajer (1995, s 58-68), (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999, s 119ff).
84 Danielsson (2008, kap 4).
85 Tidigare har ACF explicit betonat det förutsättningslösa sökandet, (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993, s 15, 23ff), (Sabatier & Jenkins-Jenkins-Smith, 1999, s 119, 127). Jfr dock (Sabatier &
Weible, 2007 s 193), där den fundamentala principen antas vara: ”focus on the substantive and geographic scope of the institutions that structure interaction.” Där antas också att koali-tioner i mindre öppna system än det amerikanska har en fastare kärna, och därmed en lösare anknuten periferi (ibid., s 200).
86 Vad som är ett subsystem – vilka som ingår och hur relationerna mellan aktörerna ser ut – kan variera, t.ex. mellan olika sakområden jfr (H. T. Miller & Demir, 2007). Det är dock
är det rimligt att diskutera i termer av ”sektorer” och ”sektorsaktörer” för den sortens sammanhang där organiserat idéutbyte kan efterspanas. Om sek-torn ska beskrivas som en arena för samtal kring verksamheten kan man i generella termer identifiera en kärna där tillämpande myndigheter och till-synsmyndigheter står i centrum, en vidare samtalsarena som inkluderar av lagar och styrsystem närmast berörda samhällsaktörer, och en ytterligare vidgad arena där sakjournalistik, tillämpad miljöforskning och andra aktörer som gjort politikområdet till sitt permanenta intresseområde ingår. Policy-förändringar kan göra att vilka offentliga organisationer som är intressenter i miljöpolitiken varierar över tid. I en svensk miljöpolitisk kontext, när vi talar om det miljöpolitiska systemet i stort snarare än någon enskild reglering, är den offentliga delen av sektorn de myndigheter vars ansvar är knutet till uttolkande av de viktiga miljöpolitiska lagstiftningarna, och till implemente-ring av miljöpolitiska beslut. Där finns också de samhällsaktörer som dras in i myndigheternas arbete därför att deras medverkan är nödvändig för politi-kens genomförande: främst industri och övriga företagare, men också miljö-organisationer och andra intressemiljö-organisationer. Sektorerna är också koppla-de till regeringsmakten via koppla-departementens sakenheter, om än sektorerna som samtalsarena inte alltid omfattar engagemang från den högsta politiska ledningen.87
Sektorer utgörs alltså av intressenter i förhållande till en policy, vilket be-tyder att den i hög utsträckning formas av policyns utformning: dess förvalt-ningsorganisation, institutioner, och sanktionsmöjligheter. Sektorerna består i så fall av aktörer som på grund av politikens utformning har gemensamma angelägenheter (även om man kan vara helt oenig om hur de ska skötas).
Men de är rimligen också analytiska konstruktioner i så måtto att vilka delar av sådana faktiska interagerande nätverk av intressenter som urskiljs beror av precis vilken policy vi talar om, på vilken nivå. Det finns en organiserad permanens i den här typen av samtal som den allmänpolitiska debatten sak-nar. Ansvariga myndigheter har ofta regelbunden kontakt med viktiga sek-torsaktörer. Regeringskansliet har dessutom återkommande mer eller mindre formell kommunikation med sina myndigheter. Andra aktörer inbjuds också återkommande till överläggningar och remissrundor, och så vidare.88
rimligt att tänka sig att variationen också beoror av vilket slags politiskt system som avhand-las.
87 För beskrivningar av de svenska miljöpolitikens aktörer se t.ex. (Anshelm, 1995), (Duit, 2002), (Linderström, 2001), (Lundqvist, 1971), (Lundqvist, 2004b), (Uhrwing, 2001) och (Vedung & Brandel, 2001).
88 Se (Uhrwing, 2001) för en beskrivning av remissförfarandet och tillträdet till utredningsvä-sendet på miljöpolitikens område. På ett miljöpolitiken mycket näraliggande policyområde (ibland ingående i miljöpolitiken), nämligen kärnkraftspolitiken, har till exempel Daniel Nohrstedt med en mer regelrätt prövning av ADVOCACY COALITION FRAMEWORK visat att centrala myndigheter är centrala stabila beståndsdelar i subsystem och koalitioner, och att deras allianser med centrala intresseorganisationer m.m. uppvisar få överraskningar, (Nohr-stedt, 2007, s 78, även s 57-104). Nohrstedt prövar koalitionsmönster mer förutsättningslöst, men jag menar att hans resultat understryker det rimliga i att förutsätta mer om koalitioner och
En mycket schematisk bild av en sektor som samtalsarena, med utgångs-punkt i det svenska fallet, skisseras i figur 2.1.
Figur 2.1 Policysektor som samtalsarena: sektorsdebatt
Idéproduktion i den nationella dagsaktuella politiken
Ovan sades att de beskrivna teoribildningarna intresserar sig för dynamiken mellan sådana sektorer och den nationella politikens mindre kontinuerliga intresse och beslutsfattande. Betoningen av den processen är emellertid ganska olika framträdande i de olika teorierna. Det närmaste ADVOCACY
COALITION FRAMEWORK kommer ett inflöde av nya idéer till regeringsmak-ten är att förändringar i den allmänna opinionen hör till det som kan skaka om relationen mellan regeringsmakt och policysektorer.89 I PUNCTUATED
EQUILIBRIUM THEORY beskrivs policyprocessen i det avseendet ganska likt, i en växling mellan perioder av ifrågasättande från framväxande kritiska rörelser utanför sektorn, som när de blir tillräckligt starka kan få upp frågan på regeringsmaktens bord, och perioder däremellan, då den fastslagna pro-blembeskrivningen förvaltas av sektorerna utanför det politiska strålkastar-ljuset. Nya idéer är dock här en viktig katalysator för regeringsmaktens poli-tiska beslut att ändra policy. Mobilisering kring nya sätt att förstå en politisk fråga öppnar för en politisk omprövningsprocess.90 Jämfört med ADVOCACY
COALITION FRAMEWORK där oppinionstryck betonas, spelar alltså innehållet
ställa frågor om hur de fungerar, snarare än att förutsätta hur de fungerar och ställa frågor om hur de ser ut. Ett mer öppet förhållningssätt kan möjligen vara rimligt i en kontext där staten är mindre och policysektor därför mindre tydliga, och det politiska livet mer aktörs- än orga-nisationsorienterat (vilket stämmer i USA, där teorin utvecklats, åtminstone relativt Sverige), jfr (Baumgartner et al., 2006, s 961) och (Sabatier & Weible, 2007, s 199ff).
89 Sabatier & Jenkins-Smith (1993, s 6, 20ff) och (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999, s 120ff, 148).
90 Jfr t.ex. (Baumgartner & Jones, 1993, s 9) med (Baumgartner & Jones, 2002, s 16).
i de nya idéerna här en större roll. Det handlar om en substantiell omorien-tering, en ny kollektiv förståelse, snarare än om att ge efter för påtryckning-ar. Bilden som tecknas är dock mer den av organiserad opinionsbildning och mobilisering än av ett öppet utvecklande meningsutbyte.
Det är hos Hajer betydelsen av nya idéer på den politiska arenan framträ-der tydligast. Även om han inte gör någon tydlig avgränsning kring vilka som deltar, beskriver han vad som förefaller vara en vidare krets av aktörer som intresserar sig för politiskt beslutsfattande, för den offentliga politikens innehåll och för institutionsbyggande, och som försöker upprätthålla eller omskapa den bild av verkligheten som politiken och institutionerna speglar.
Han nämner såväl vetenskapsmän som aktivister och journalister.91 Kingdon talar om ”important people in and around government”, och ett problemori-enterat snarare än lösningsoriproblemori-enterat samtal, vilket kanske kan antas sam-manfatta det Hajer beskriver.92
Också det dagspolitiska offentliga samtalets relation till policyproduktio-nen kan kontextualiseras ytterligare i syfte att formulera en studerbar för-väntning om relationen mellan idéer i det offentliga samtalet och dess even-tuella avspegling i den offentliga politikens idéer. Om det svenska exemplet sades nyss att den offentliga dagsaktuella debatten kännetecknas av mindre organisatorisk permanens än sektorspolitiken. Icke desto mindre innebär en placering i en nationell och institutionell kontext att vissa aktörer och arenor på förhand blir mer intressanta än andra. Åtminstone kan man diskutera vil-ka slags centrum som debatten rör sig runt.
Principiellt är det riksdagen som har makten över den svenska offentliga politiken, men i det svenska politiska systemet är regeringsmakten och dess kansli policyprocessens centrum. Det tankegods som blir policy produceras eller bearbetas där i mycket hög utsträckning, och regeringsmakten kan, men behöver inte, beakta andra ståndpunkter än sina egna innan förslag läggs.
Det får också konsekvenser för hur det offentliga samtalet ringas in. Det offentliga politiska samtalet, där olika aktörer försöker sälja in sin bild av hur statens affärer borde skötas, förs då helt naturligt i hög grad med reger-ingen som måltavla, snarare än riksdagen. Det är också det samtalet som rent analytiskt blir intressant vid en analys av policyproduktionen. Den politiska debatten i regeringsmaktens närhet kan alltså vara mer eller mindre bred, men också ett bredare definierat samtal måste kunna antas omfatta eller be-aktas av regeringsmakten: Debatten måste försiggå så att säga ”inom hör-håll” för regeringsmakten. Man kan tänka sig olika snävt definierade arenor:
regeringen och nyckelpersoner i regeringskansliet (Kingdons ”important people in and around government”); en partipolitisk debatt; en allmänpolitisk debatt i staten (där deltagarna är teknokratiskt och nyttoorienterade forskare, politiskt orienterade utredare, och delar av statsapparaten med
91 Hajer (1995, s 61, 66).
92 Kingdon (1995, s 90, 91).
ka uppdrag som till exempel RRV); delar av EU-systemet; den nationella journalistiken; den internationella debatten i mellanstatliga organisationer, och så vidare. I andra system än det svenska skulle till exempel domstolsvä-sendet få en större roll.93
Figur 2.2 Nationell offentlig samtalsarena: dagspolitisk debatt
Även om åtminstone de svenska delarna av dessa arenor i hög utsträckning är orienterade mot regeringsmakten, är samtalsämnena och därmed konstel-lationer av kommunicerande aktörer rimligen ganska skiftande. Jämfört med den verksamhetsorienterade diskussion som sker i sektorerna finns inte samma formella band mellan regeringsmakt och övriga aktörer, inte samma incitament att ”hålla sig till saken” i samtalen, och därmed knappast samma organisatoriska permanens i konstellationen av samtalande aktörer – det är ju också det som gör den olika graden av stabilitet i tolkningarna, som teoriper-spektivet beskriver, trovärdig. Givet den policy vi är intresserade av, och givet nationell och institutionell kontext, finns ändå möjlighet att skaffa sig en uppfattning om vilka aktörer och arenor som borde vara intressanta. I figur 2.2 etiketteras denna samtalsarena i mycket allmänna termer.
”Kopplade samtal”
Man kan mycket schematiskt tänka sig policyproduktion som en intellektuell process, i vilken flera samtalsarenor av olika karaktär och med i hög grad olika slags deltagare, kopplas samman. Man kan tala om ”kopplade
93 Se t.ex. (Holmström, 1998) för en beskrivning av författningsdomstolars betydelse i olika politiska system.
tal”.94 Strängt taget framträder tre sorters samtal eller samtalsarenor i läs-ningen av teorierna.
Figur 2.3 Sektorsdebatt kopplad till nationell offentlig debatt, i relation till policyproduktion.95 (Figur 2.1 och 2.2 över varandra)
Visserligen är omständigheterna kring själva det politiska beslutsfattandet ganska suddiga hos Baumgartner och Jones, respektive Sabatier och Jenkins-Smith (de senare talar om en ”suverän” som fattar beslut under vissa om-ständigheter, men själva den processen beskrivs inte).96 Men eftersom teori-erna handlar om produktionen av den offentliga politiken, vars karaktär vi kan utgå från att vi vet något om, så kan vi också låta denna framträda tydli-gare. I det svenska miljöpolitiska exemplet är det regeringsmakten som är organisationens centrum vid produktion av policydokument. Det för själva policyns tillkomst helt centrala intellektuella arbetet – den mycket konkreta produktionen av propositionstext, och den muntliga och skriftliga kommuni-kation som leder fram till färdig text – sker i vårt exempel i regeringskansliet med den högsta politiska ledningen involverad.
Detta arbete är i sin tur en del av – styrs av – de flera större sammanhang som teorierna tecknar bilden av. Dels sker propositionsproduktionen i kom-munikation med sektorn. Detta ”samtal” har delvis en ganska formell form,
94 Jfr spelteorins kopplade spel, (Tsebelis, 1990). Kopplade samtal fångar också i hög grad in vad Kingdons kopplade “strömmar” handlar om.
94 Jfr spelteorins kopplade spel, (Tsebelis, 1990). Kopplade samtal fångar också i hög grad in vad Kingdons kopplade “strömmar” handlar om.