Grunderna för fysisk riksplanering (FRP), det vill säga planering på central nivå av markanvändningen i landet, formulerades redan 1966-67. Och redan i debatten inför formuleringen av planpolitiken, också i statliga utredningar om än inte med organisatoriska konsekvenser, hade planering kopplats samman med miljöfrågan. Grundtanken var att industri och näringsliv, och deras exploatering av natur och naturresurser, borde kunna styras också geo-grafiskt. Vid sidan av försöken att se till både industrins och naturvårdens intressen i verksamheter, vid miljöprövningen, tänkte man sig att olika in-tressen kunde tillgodoses genom att särskiljas geografiskt. Liksom beträffan-de utsläppsnivåer skulle styrningen ske genom prövning och avvägning ut-ifrån olika verksamheters speciella förutsättningar.35 Planverket inrättades 1967, efter diskussion om huruvida uppgiften skulle samordnas med natur-vårdsmyndigheten.36 Att värna naturvärden handlade i planpolitiken så som den formulerades 1966 och 1967 om att hushålla med naturresurser och om att spara lämpliga vackra platser för friluftslivet, helt i enlighet med de idéer som institutionaliserades med naturvårdslagen 1963 – men med det fram-växande industrisamhällets effekter för ögonen snarare än skogsbruk och torvtäkter.37
Lagreglerad lokaliseringsprövning av industriverksamhet som kunde på-verka landets naturresurshushållning infördes dock först 1972 i bygglagstift-ningen. Lagstiftningen skulle ge regeringen vissa möjligheter att få sista ordet i det planeringssamarbete som redan pågick inom ramen för den fysis-ka riksplaneringen.38 Men hur var det egentligen med det som ovan beskrevs som det ekologiska tänkandets genomslag i beslutet om planpolitiken 1972?
Propositionen Om regional utveckling och hushållning med mark och vat-ten, där lagförslaget presenterades, omfattar med bilagor över 1000 sidor.
Propositionen har en huvudtext med missiv, där ny lagstiftning föreslås med hänvisning till dels en regionalpolitisk redogörelse från Inrikesdepartemen-tet, dels en utredning av planinstitutets uppgift och legala utformning från Civildepartementet. Det är i Civildepartementets beskrivning av planinstitu-tets syfte och uppgift som ekologibegreppet behandlas, med hänvisning till den offentliga utredningen Hushållning med mark och vatten (SOU
35 Loftson et al. (1993, s 59ff). Varken fysisk riksplanering eller naturresurshushållning har dock samma historia som ML av enhetlig orubbad lagstiftning.
36 Lundqvist (1971, s 114). Den gamla byggnadsstyrelsen avskaffades samtidigt. Det var dock inte alldeles klart hur FRP skulle bedrivas, varför Planverket fick en viktig roll i preciseringen av politiken, (Forsberg, 1992, s 87f), jfr SNV:s roll för utformandet av miljöskyddets kärnin-stitutioner.
37 Forsberg (1992, s 76f). Detta är strax före det ovan beskrivna perspektivskiftet i naturre-surskommittén.
38 Riktlinjer för FRP fastlades av riksdagen först 1972, i proposition 1972:111, (Loftson et al., 1993, s 59f), se också Linderström (2001, s 120ff). Själva FRP lagreglerades inte, utan huvud-tanken var att FRP skulle vägleda tillämpningen av beslut enligt Bygglagen, Miljövårdslagen och Väglagen, (Forsberg, 1992, s 91 och kap 9).
1971:75). I beskrivningarna av rapportens utgångspunkter nämns, vid sidan av behovet att reglera intressen i konflikt, behovet av ekologiska hänsyn i planeringen. Naturen är inte bara en produktionsfaktor utan den (med en något kryptisk formulering) bestämmer i väsentlig del människans fysiska miljö. Ekologiska hänsyn måste tas vid industrilokalisering, med hjälp av
”totalmodeller” – det kallas uttryckligen så – som beskriver de ekologiska förutsättningarna i termer av klimat, mark, vatten, vegetation osv.39
Här är ett systemperspektiv framträdande. Men det är alltså en syn på ekologiska kretslopp och samband där förhoppningarna om att kunna förstå och kontrollera naturens kretslopp är stora, snarare än en maning till besin-ning och försiktighet i människans försök att erövra naturen.
Ett ekologiskt synsätt innebär, anför civilministern efter referatet av ut-redningen, att samhällsutvecklingen bör ske inom de ramar som naturresur-serna och naturmiljön anger, att naturliga ekosystem ska bevaras, att utsläpp bara kan tillåtas om de kan tolereras ur ekologisk synpunkt, och att förnyel-sebara resurser används. Det är vidare
angeläget att en ekologisk grundsyn tillämpas på alla planeringsnivåer.40 Så långt låter det mer som det slags försiktiga ekologiska tankegods som beskrevs inledningsvis. Men ministern måste ändå konstatera
att en ekologisk grundsyn så som jag nyss försökt beskriva den inte är möjlig att tillämpa fullt ut.41
Det kan göras först när välgrundad kunskap om ekologiska samband, och modeller och metoder för ekologiskt hänsynstagande i planeringen utveck-lats. I avvaktan därpå bör restriktivitet iakttas, och de kunskaper som faktiskt finns om regionala skillnader i naturens tålighet bör tillämpas.42
När riktlinjerna sedan specificeras för miljöstörande industrier känns av-vägningstanken bättre igen:
Otvivelaktigen kan lokalisering av vissa industrityper innebära konflikter med väsentliga miljö- och naturvårdsintressen. Lokaliseringsöverväganden bör inriktas på att begränsa dessa konflikter bl a genom att så långt som möj-ligt göra markreservationer [...] i andra områden än dem som från rikssyn-punkt är av särskilt intresse för rekreation och så att miljöförstöring undviks i särskilt känsliga områden.
39 Proposition 1972:111 (bilaga 3, s 8ff).
40 Proposition 1972:111 (bilaga 3, s 131). 41 Proposition 1972:111 (bilaga 3, s 131).
42 Proposition 1972:111 (bilaga 3, s 131). Inte heller kommittén tycks ha utgått från att dess beskrivning av naturens tillstånd kunde motivera att den fortsatta industriella exploateringen inskränktes mer än på marginalen, (Forsberg, 1992, s 100f).
Ny industrimark bör planeras i anslutning till redan industrialiserade områ-den. Planeringsprocessen tänks gå till så att natur av särskilt intresse att be-vara först utesluts: sådan som ”inte bör komma ifråga för lokalisering av miljöförstörande industri.”43 Sedan beaktas natur- och miljöförutsättningarna, och en lokalisering av den ”miljöförstörande industrin” bestäms således till mark som kan komma ifråga för miljöförstöring, företrädesvis i anslutning till platser där annan sådan verksamhet redan försiggår. En sådan beslutspro-cess antas inte heller leda till allvarliga begränsningar i lokaliseringsvalet.44 Här syns inte något systemperspektiv på naturliga processer till.45
Att på grund av brister i kunskap vänta med att tillämpa ett ekologiper-spektiv tills ”mera välgrundade ekologiska överväganden [...] kan inlemmas i beslutsunderlaget”46 framstår ur ett konsekvent ekologiperspektiv som lätt absurt. Problemet i retoriska termer är att ekologibegreppet inte låter sig införlivas med vare sig de problem-, aktörs eller lösningsbeskrivningar som rådande politik i övrigt vilade på. Absurditeten uppstår i ett glapp mellan två tankefigurer som civilministern ser anledning att framhålla som värdefulla, men som inte låter sig förenas. Om de komplexa sambanden i naturen och miljön gör att konsekvenserna av miljöförstöring är både allvarliga och svår-överblickbara, kan man förstås önska sig ”totalmodeller” som beskriver pre-cis vad man kan göra och var, men det verkar riskfyllt att vänta på dem.
Av de tankefigurer som framträder i propositionen sitter alltså definitivt den ekologiskt färgade mer löst. I lag- och förordningsförslag, såväl som i propositionens huvudtext, saknas helt både ekologibegreppet, krav på över-ordnade miljöhänsyn, och de reflektioner kring miljön i termer av system som kännetecknar ekologitänkandet. Sammantaget med de förbehåll som ekologibegreppets tillämpning omgärdas med där de omskrivs, blir tolkning-en att beslutad policy inte rimligtolkning-en kan beskrivas som något avsteg från av-vägningsprincipen. Inte heller syns något av ekologisk alarmism, eller ens framlyftande av situationens allvar. Även om utredningsförslaget om ekolo-giska totalmodeller beskrivs, så tar ministern inte fasta på det i sina framåt-syftande skrivningar. Den ekologi som skymtar förbi är också av en optimis-tisk-teknokratisk variant, snarare än försiktig och problematiserande. Där-emot kan framlyftandet av det ekologiska perspektivets betydelse åtminstone i princip ses som en fingervisning om att miljövårdsintresset borde få större genomslag i planpolitikens avvägningar. Beskrivningarna av natur och miljö
43 Proposition 1972:111 (bilaga 3, s 157).
44 Proposition 1972:111 (bilaga 3, s 157).
45 Förhållandet mellan utredning och proposition har dock beskrivits tvärt om: enligt (Fors-berg, 1992 s 99) nämndes den ekologiska grundsynen inte alls i utredningen, men fanns i beslutet. Vad Forsberg tycks ta fasta på är att termen inte förekommer i utredningen.
46 Proposition 1972:111 (bilaga 3, s 131f). Forsberg (1992, s 94ff) talar om ”koncentrations-principen” och ”zonering” som huvudmetoder för FRP. Hans tolkning att den ekologiska grundsynen är en fastslagen grundprincip i FRP, vid sidan av koncentrationsprincipen och zoneringstanken (s 98-103), är för mig utifrån ovanstående beskrivning av dokumenten inte hållbar.
har dessutom i propositionen fått viss naturvetenskaplig och ekologisk färg i så måtto att det inte längre är ”landskapsbilder” som avhandlas. Det finns gott om naturvetenskapliga beskrivningar av naturmiljön i termer av mar-kens surhet, typ av vegetation, och klimat osv. Där finns också mer ekolo-giskt populärvetenskapligt färgade beskrivningar av naturen och miljön, när man talar om ekosystem, naturliga sådana, i ”balans” och ”jämvikt”.47