Urskiljandet av analysobjektet blir i hög utsträckning liktydigt med urskil-jandet av det relevanta materialet: den räcka auktoritativa beslut med expli-kationer som ibland självklart och ibland möjligen skulle kunna räknas till den svenska offentliga miljöpolitiken. Detta innefattar antagna lagar, men också riksdagstryckets beskrivningar av hur dessa är avsedda att tolkas, och dessutom politiskt snarare än juridiskt förpliktigande åtaganden beträffande hur riket ska styras. Att åtagandena ska antas vara förpliktigande å statsmak-tens vägnar har här antagits begränsa materialet till regeringspropositioner och utskottsbetänkanden som riksdagen godkänt, regeringsskrivelser, reger-ingsförklaringar med mera.
Närmare bestämt använder jag tre slags källor för att avgöra vad som vid en viss tidpunkt är miljöpolitik, och ”på gränsen till miljöpolitik”. För det första använder jag statens egen indelning i politikområden, så som den
17 Undersökningar av enskilda sakfrågor skulle visserligen kunna innebära att vi ser effekter av hur sådana tolkningsramar strukturerar policyprocesser. Men om huvudfrågan gäller tolk-ningsramarnas sätt att strukturera produktionen av offentlig politik måste blicken lyftas till den nivå där dessa organiserar policyproduktionen.
18 Jämför den länderjämförande litteraturens nationella diskurser (se avsnitt 2.1).
framträder i statsverks- och budgetpropositioner. Det ger en konkret och handfast, om än både formell och lite trubbig, indelning. Här framträder framför allt politikområdets organisatoriska och sakpolitiska kärna, även om flytt av poster också ger en viss vägledning om hur politikområdets gränser ser ut. För det andra använder jag mig av den miljöpolitiska historieskriv-ning som finns i olika policydokument: I riksdagstrycket finns regelmässigt redogörelser för politikens rötter och utveckling, när nya beslut beskrivs med utgångspunkt i gamla. Detta blir en beskrivning av det spår som policyma-karna själva anser sig följa.19 Här blir miljöpolitikens relation till, och an-språk på, angränsande politikområden tydligare. För det tredje använder jag mig av tidigare forskning om svensk miljöpolitik, både sådan som behandlar den offentliga fastslagna politiken och sådan forskning som belyser miljöpo-litikens utveckling i bredare mening. Forskningen erbjuder en utomstående karaktärisering av vad som ingår i politikområdet. Här finns å ena sidan be-skrivningar av de politikens kärnområden som framträder i materialet ovan.
Men här finns också en del beskrivningar av hur miljöfrågan behandlats på angränsande politikområden, till exempel trafikpolitiken och skogspolitiken.
Här har jag av tidsbesparande skäl dessutom valt att i primärmaterialet huvudsakligen utgå från propositioner. Det är visserligen inte formellt stats-maktens sista ord, då det är utskotten och i sista hand riksdagsskrivelserna som förmedlar vad som slutgiltigt beslutats. Men propositionerna är desto centralare i den politiska praktiken, och centrala även i juridiken genom den roll som förarbeten har i rättssystemet.20 Det speglar förstås regeringspoliti-kens vikt i relation till riksdagen i det svenska demokratiska systemet.21 Re-geringens resursmässiga tyngd visavi riksdagen betyder också att departe-mentet är centrum för den rent praktiska produktionen och sammanställning-en av de idéer som utgör grundstommsammanställning-en i politiksammanställning-en. Om man tänker på pro-duktionen av policytexter i termer av intellektuell organisering är huvuddelen av produktionsresurserna samlade i departementen. Riksdagen består, förutom sammanfattningar, oftast med korrigeringar av enstaka delar och nyanseringar, vilket rimmar med riksdagens mer begränsade berednings-resurser. Givetvis tas hänsyn till riksdagsbehandlingen, så att det är proposi-tionstexter som passerat riksdagens granskning som analyseras.
19 Vilket förstås kan omtolkas underhand. Det är alltså i första hand intressant för att få en uppfattning om vad miljöpolitik uppfattas vara när dokumentet skrivs.
20 När politikens historik på ett område ska beskrivas inför ett nytt ställningstagande är det företrädesvis propositioner som används. Det avspeglas också i forskarpraktiken, se t.ex.
(Lundqvist, 1980, s 181f).
21 I minoritetsregeringar sker avstämningar eller förhandlingar med samarbetspartier, också med centrum i regeringskansliet. Att man tar hänsyn till majoritetsförhållandena i riksdagen flyttar inte centrum för själva formuleringen av idéerna. (Vid enstaka tillfällen samlar sig dock riksdagen till beslut där den mer än marginellt frångår sin roll som godkännandeinstans för regeringsförslag.)
Men inte heller alla propositioner om miljöpolitik kan granskas.22 Också för att urskilja centrala propositioner och utredningar tar jag hjälp av bedöm-ningar i tidigare forskning, och policydokumenten: det är helt enkelt de positioner som tas upp som centrala när politikområdet beskrivs. Dessa pro-positioner tenderar att vara tjocka och skulle kanske rent av kunna grovsorte-ras fram med hjälp av sidantal.23 I någon mån är alltså materialets karaktär talande i sig. Nya omfattande propositioner på ett politikområde kan i sig ses som ett tecken på att det sker en intellektuell kraftsamling, som åtminstone erbjuder en möjlighet till substantiell förändring. Nya antagna förslag är i någon mening också alltid liktydigt med ny policy. Det finns skäl att vara uppmärksam på förslag som till utformningen avviker från det reguljära, och kanske särskilt övergripande omprövningsprocesser som resulterar i omfat-tande avsiktsförklaringar (”stora propositioner”).
Inkluderandet av vissa utredningar utöver detta material kräver särskild motivering. Om propositioner nästan alltid är i den demokratiska policypro-duktionsprocessens centrum (givet relationen mellan regering och riksdag i det svenska systemet) så kan utredningars roll variera mer. Tillsättandet av en utredning kan vara ett uttryck för behov av information som underlag för propositionsskrivandet, såväl som en strategi för att skjuta undan en fråga.
Resultatet – utredningsprodukten – kan sedan ligga mer eller mindre i linje med regeringens behov (dessa behov kan ju också ändras över tid) och an-vändas eller negligeras. När utredningar fått stort utrymme i en proposition har jag ibland ansett det befogat att kontrollera hur utredningen har använts.
Produktionen av policyidéer antas alltså här huvudsakligen äga rum i den formaliserade intellektuella process som manifesteras i utredningar och
22 I den här avhandlingen har inte miljöpolitiska propositioner motsvarande de semiformella politikområdespropositioner som förekommer i t.ex. energipolitiken, trafikpolitiken och bo-stadspolitiken, någon särställning. Om man ens kan tala om miljöpropositioner i den bemär-kelsen, är de fåtaliga.
23 Tittar vi på det totala antalet propositioner i miljöfrågor är det förstås ännu fler. Antal pro-positioner som explicit berör miljöfrågor ökade mellan 1973/74 och 1993/94 från fem, och därunder, till tjugofem, per år. Mellan 1993/94 och 1994/95 halveras antalet, och efterföljande år (tidsserien sträcker sig fram till 1997/98) ligger nivån mellan nio och sexton. Det mest iögonfallande i utvecklingen är det höga antalet propositioner som tar upp miljö- och natur under den socialdemokratiska regeringens sista regeringsår innan maktskiftet 1991, och under hela den borgerliga regeringsperioden 1991-1994. Några närmare jämförelser av antal år från år är knappast meningsfulla eftersom propositionerna har mycket olika längd, och har miljö-problematiken mer eller mindre i centrum. Tidsserien gäller det antal propositioner i riksda-gens nätbaserade utskottsärendearkiv, oavsett departement, som antingen innehåller ordsam-mansättningar med ”miljö” eller ”natur” i rubrik, ärendebeskrivning eller ämnesklassificering.
Denna lista har sedan gåtts igenom för att rensa bort 1) träffar på budgetpropositioner och tilläggspropositioner 2) propositioner som inte handlar om miljö- eller naturvårdspolitik men som hamnat på listan därför att sökorden har flera betydelser. Arbetsmiljöpropositioner finns med i den mån de behandlar giftiga ämnen. Propositionerna kan handla enbart om centrala miljöfrågor, eller inkludera en miljöaspekt på något annat problem. Mellan 1992/93 och 1998/99 följer antal propositioner från miljödepartementet denna kurva såtillvida att antal propositioner under de tre första åren i genomsnitt är dubbelt så hög som efterföljande år med ett största antal, 15 st, 1992/93, och ett lägsta antal, 4 st 1994/95.
slagsskrivande. Ovan sades dock att policy inte automatiskt borde likställas med formella beslut. I princip kan man tänka sig att policy också skapas genom andra slags politiska utspel. Är det då rimligt att bara titta på formella dokument? Jag menar att det finns goda skäl att anta att detta material är tillfyllest, rent av det bästa, för att kartlägga effekterna av det slags strukturer och låsningar som idéstrukturperspektivet handlar om. I propositioner och utredningar finns, förutom de förslag som riksdagen rent formellt fattar be-slut om, även utgångspunkter och ambitioner beskrivna som både är tänkta som, och fungerar som, styrsignaler. Både formellt och i praktiken, sades det ovan, är det så att propositionernas viljeyttringar ges en särställning i det politiska systemet. Man kan dessutom anta att dessa processer rent faktiskt tar tillgängliga resurser, även tankeresurser, i anspråk. Policyidéer kan givet-vis tänkas dyka upp och få genomslag i regeringspolitiken på andra sätt, eftersom tankekraft i princip är en resurs som i mindre utsträckning än mate-riella resurser låter sig kontrolleras av formella maktstrukturer. Men ett en-staka utspel gör knappast en policy. Idéproduktion i statsmakten är i hög grad en kollektiv process, vilket kräver resurser i form av tid och kommuni-kationsfora. Den tydligaste etablerade form som finns för kollektiv reflektion är det ständigt pågående utrednings- propositions- och rapportförfattandet.
Aktivitet där är ett uttryck för att statsmaktens ”tankeprocess”. De sakområ-den som för tillfället ockuperar dessa fora torde tränga undan utrymme för kollektiv reflektion över andra problem. Jag menar att det är rimligt att anta att andra slags utspel normalt måste inlemmas i denna process, både för att utvecklas från idé till praktiskt orienterat förslag, och för att uppfattas som statsmaktens legitima viljeyttring, snarare än en politisk ”försöksballong”.24
Det som nu sagts om val av propositioner som huvudmaterial för under-sökningen är beroende av att teoriperspektivet ska undersökas i en svensk kontext. Vilken sorts dokumentation som bäst speglar policy är förstås i hög grad beroende av styrelseskickets principer och traditioner: I det amerikans-ka systemet är till exempel det demokratisamerikans-ka beslutsfattandets skriftliga ut-flöde i högre grad lagar och i lägre grad explikationer av dessa. I det svenska mer rikhaltiga och argumenterade materialet kan vi förvänta oss att kopp-lingen mellan å ena sidan tolkningsram, och å andra sidan lagar, budgetallo-keringar o s v är mer explicit.25
Primär- och sekundärkällor
Här är alltså den svenska miljöpolitikens centrala beslut, så som de utläggs i av riksdagen sanktionerade propositioner och utredningar, som är studieob-jektet. Man kan då ställa sig frågan om den svenska miljöpolitikens
24 Man kan förstås göra detta till en empirisk fråga, men det kommer inte att ske här.
25 Sabatier och Jenkins-Smith har påpekat att parlamentariska system, med sina ”white pa-pers” har en mer utsträckt beslutsprocess än vad som är fallet i maktdelningssystem. (Sabatier
& Jenkins-Smith, 1999, s 151f). Helt olika sorters dokument kan också bli aktuella i olika politiska system, t.ex. domstolsutslag, se (Holmström, 1998).
ling behöver ägnas så mycket möda. Är den inte redan ganska grundligt be-skriven? Det är den, fast den sammantagna beskrivningen är inte alldeles entydig. Inte heller ger den riktigt svar på mina frågor om policyprocessens natur. Det råder till exempel relativ samstämmighet i beskrivningarna av vilka tolkningsramar som varit och är aktuella. Beskrivningarna är emellertid bara ibland förankrade i specificerade beslut. Ofta utgör de mer allmänna beskrivningar av den politiska debatten och tidsandan, på den politiska are-nan i bred bemärkelse. När de beskriver hur idéstrukturer avspeglas i enskil-da policybeslut är de, efter den moderna miljöpolitikens första formativa fas på 60-talet, inte heller särskilt eniga om när och var olika idéstrukturer fram-träder. För mig är det avgörande att kunna urskilja just idéstrukturers avtryck i beslutad offentlig policy, samt att nagla fast förändring mer bestämt i tiden.
I den mån den offentliga miljöpolitiken redan är beskriven, är det en för-del. Men det som just sagts betyder att viss bearbetning av litteraturens utsa-gor om politikens utveckling krävs. Målet med min undersökning är emeller-tid inte att åstadkomma en riktigare beskrivning av miljöpolitiken, utan att diskutera olika sätt att beskriva den, och att diskutera hur sättet att beskriva politiken hänger samman med möjligheten att ställa frågor om policyutveck-ling.
Som källor kommer alltså andras tidigare forskning att användas i den ut-sträckning det är möjligt.26 Det är en förutsättning för att kunna täcka ett så brett material över en så lång tid som det här är fråga om. Där sekundärkäl-lorna inte räcker till för mina frågeställningar görs egna analyser av primär-materialet.
Ibland skiljs mellan ”sekundäranalys” och ”metaanalys”. Sekundäranalys är då återanalys av data, till exempel med en annan metod, medan metaana-lys innebär anametaana-lys av anametaana-lyser.27 I möjligaste mån försöker jag här använda forskningen som en genväg till ett material: som ”rapporter om vad som står i materialet”. Men det är klart att det inte går att undvika att dessa rapporter färgas av den tolkning respektive författare vill göra. Studier som är empiri-tunga och ”genomskinliga” på så sätt att tolkningar stöds av grundliga be-skrivande återgivningar av materialet och citat – böcker oftare än artiklar – är av naturliga skäl matnyttigare i en sådan analys.
Trots allt är förstås sekundärmaterialet på många sätt svårhanterligt och ger sämre data än en egen analys skulle göra. Min bedömning är emellertid att möjligheten att spänna analysen över en större del av policyprocessen, för att kunna ställa en intressantare fråga, är en fördel som överväger dessa nackdelar.
26 Många författare har, med olika tidshorisonter och ur olika vinklar, studerat svensk miljö-politik: Karl-Göran Algotsson, Jonas Anshelm, Andreas Duit, Åsa Knaggård, Magnus Linder-ström, Elfar Loftsson, Lennart J Lundqvist, Evert Vedung, Åsa Vifell m fl, se vidare kapitel 6-10.
27 Glass (1976, s 3).
Läget är alltså sådant att det finns gott om forskning som ger gott om in-formation om den svenska miljöpolitikens utveckling. Forskningen kan hjäl-pa till att teckna en bild av policyutvecklingen (och den kommer dessutom utnyttjas för att utforma analysverktyg, se kapitel 6). Men den information som finns där behöver både reorganiseras och kompletteras vad gäller för-ändring över tid för att fungera för mina syften. I nästa kapitel diskuterar jag hur sammanhang i policy och policyförändring rent praktiskt kan mätas i miljöpolitiken, och vilken slags analysverktyg vi behöver för det. Dessa verktyg ska sedan användas för att organisera, och i viss mån diskutera, den information som sekundärkällorna erbjuder, såväl som för analysen av pri-märkällorna.