Vad är egentligen ”policy”, eller ”offentlig politik”, i detta sammanhang?14 Man kan ganska enkelt avfärda ett par vanliga definitioner som svårtillämp-liga. Det finns de som i begreppet policy velat inkorporera handling samt icke-handling och vilja, vilket tycks inkludera varje del av den stora organi-sation som kallas staten, från den politiska hierarkins valda toppar och ner till minsta gräsrotsbyråkrat.15 Policy definieras då som en process, där viljor blir till handling. Några tänker sig en stegvis, ganska rationell process ”upp-ifrån och ner”, medan andra ser en mer anarkistisk öppen strid om makten, där fler aktörer än de statliga ingår. Ur ingetdera perspektivet görs skillnad mellan ”policy” å ena sidan och å andra sidan en ”policyprocess” där policy tillskapas.16 Sådana definitioner ter sig alldeles för vittomfattande när policy-utveckling ska förklaras utifrån en prövning av en specifik mekanism.17 Statsmaktens topp eller botten? Vilja eller handling?
Ofta analyseras policy istället som politisk vilja formulerad i den politiska hierarkins topp eller som politisk handling så som den utformas av statens implementerande basorganisation.18 Här finns ett analytiskt val att göra: Med ett ”nedifrån-och-upp-perspektiv”, eller en helt fragmenterad bild av stat och politik, är ”den offentliga politiken” liktydigt med den tolkning beslut får i det led där de tillämpas i samhället. ”Policy är alltid lokal”, säger man ibland för att understryka att innebörden av politiken inte står klar förrän den fak-tiskt ges innehåll av gräsrotsbyråkrater. Den lokala politikens relation till
14 I den engelskspråkiga litteraturen talas om ”public policy” för att beteckna offentlig politik.
15 Det går att urskiljer nio olika betydelser av ”policy”, från identifikation av allmänna mål till faktiska utfall, och det finns dem som velat täcka alla dessa steg genom att definiera policy som en sådan stegvis process, (Hogwood & Gunn, 1984, s 19).
16 Hill (2007, s 19f). En klassisk definition där policy omfattar både statens beslut (vilja) och handling finns hos Easton, se (Hill, 2007, s 14f). För ett governance-perspektiv se t.ex. (Hill, 1997, s 7f), för en översikt se (Rui, 2007), se även (Hale, 1988, s 436f).
17 Att tala om policy på detta sätt uttrycker kanske också snarare ett ställningstagande om vad för slags perspektiv det är lämpligt att anlägga på offentlig politik.
18 Yanov (2003, s 229f), jfr (Rui, 2007, s 245-251) och (Hill, 1997, s 8) samt (Hill, 2007, s 19f). Detta kan givetvis nyanseras: policy kan också tänkas urskiljas i gräsrotsbyråkraters tolkningar av sin uppgift, snarare än i utförandet. Men det vanliga är då att det ändå är under-förstått att vad de vill med sin verksamhet förklarar vad de gör, och att det är detta samband som gör tolkningarna intressanta.
centrala myndigheter och politiker är då allt annat än självklar, liksom för den delen relationen mellan politikens utformning i olika lokala kontexter.19
Detta äger nog rent faktiskt sin riktighet. Men för den som på normativa grunder vill ge en särställning till den representativa demokratins produktion av beslut avsedda att forma samhället, är denna uttalade avsikt eller vilja att påverka i sig intressant. Frågan om genomslag och tillämpning (eller om det som sker i statsmaktens interaktion med omvärlden överhuvudtaget har att göra med någon centralt formulerad viljeyttring) är inte mindre intressant, men en annan. Med ett sådant normativt grundat uppifrån-och-ner-perspektiv blir det rimligt att hålla fast vid bruket att kalla statsmaktens legitima politis-ka viljeyttringar – både formulering av mål och val av medel – för ”policy”.20 Formella beslut och andra bindande avsiktsförklaringar
Beroende på typ av politiskt system, om ett land styrs av en parlamentariskt kontrollerad regeringsmakt eller om folkförsamlingen delar makten med en folkvald president, kan den politiska makten att göra åtaganden i statens namn vara samlad eller delad, vilket innebär att olika slags beslut och åta-ganden kommer ifråga. Det behöver för den skull inte bara vara formella beslut som räknas. I litteraturen talas till exempel om ”handlingsplaner”
(course of action), som ”antas” (is adopted), eller till och med om ”uttryckt inställning”.21 Det betyder inte att varje utspel, till exempel från ministrar, är relevant. Det måste vara viljeyttringar som det är rimligt att betrakta som bindande – politiskt om än ej juridiskt – å statsmaktens vägnar. Det är alltså viljeyttringar som får sin legitimitet genom ett formellt beslut eller genom att man offentligen i statens namn binder sig för en handlingsplan. Vi kan tala om en avsiktsförklaring för att markera att den uttryckta viljan ska kunna kopplas till ett politiskt åtagande.
Det betyder att vid sidan av konstitutionellt förankrade formella beslut får det som kan kallas det levande statsskicket i olika länder betydelse.22 Särdrag
19 Ett perspektiv som tidigare ofta gavs etiketten ”bottom-up”, numera oftare ”governance”, (Hill, 2007, s 19f). Jfr Rui (2007, s 249ff), som talar om ett konfliktperspektiv på policy, där vad staten gör är resultatet av olika samhällsintressens – inklusive olika företrädare för staten – ständigt pågående och sällan konstitutionellt ordnade maktkamp.
20 Jfr (Hill, 2007, s 28f), (Pressman & Wildavsky, 1984, s xxi-xxii), (Hill & Hupe, 2002, s 4).
En sådan begränsning innehåller inget ställningstagande om vem som har den egentliga mak-ten över formulering och beslut, eller om olika led i genomförandeprocessen påverkar policy genom s k ”feedback-loopar”. Jfr (Rui, 2007, s 245ff), som i motsats till ett ”konfliktperspek-tiv” talar om ett ”rationalistiskt perspek”konfliktperspek-tiv” på policy, vilket inbegriper policybegrepp som definieras med utgångspunkt i ett konstitutionellt synsätt på politiskt beslutsfattande.
21 Hill (1997, s 7f), Hill (2007, s 14f). Ibland tycks det dock vara bara av vissa slags styrmedel uppbackade beslut som räknas: Lowi och Ginsburg talar om “an officially expressed intention backed by a sanction, which can be a reward or a punishment”, citerat i (Fisher, 2003, s 2).
22 Dvs. en historiskt framvuxen politisk praktik (Hill, 2007, s 195, 197). Hill kallar fenomenet
”oskriven författning”, och ”dolt ledningsnät”, och påtalar att det kan vara mycket olika i olika länder vilken roll formella beslut har i formandet av policy. Detsamma torde gälla be-träffande vilka slags informella kollektiva beslut och viljeyttringar som ska räknas som poli-tiskt förpliktigande enligt rådande praxis.
i formalia och praxis på olika politiska nivåer inom ett land kan också behö-va beaktas, om man tänker sig att policyproduktionen på delstats- eller kommunal nivå ska undersökas. I det svenska nationella systemet, som här ska studeras, är det rimligt att betrakta propositioner, även i de delar som inte föreläggs riksdagen för beslut, skrivelser samt regeringsförklaringar som relevanta policydokument. Till det som sägs i formella beslut kan man alltså lägga i riksdagsmajoritet och regering kollektivt förankrade ståndpunkter, som formulerats på av politisk hävd centrala arenor. Mer generellt kan man säga att explikationer av olika beslut därmed också blir viktiga.23 För enkel-hetens skull talar jag ändå om ”beslut” nedan, men ”policy” ska alltså här förstås som politiska åtaganden som statsmaktens nationella politiska led-ning formellt har gjort, eller på annat sätt offentligen bundit sig för.
Många teorier om policyprocesser handlar om produktionen av policy i denna mening. Det är också det perspektiv som redan anlagts i denna av-handling, och som förefaller ligga i linje med de tre teorier jag studerat.24 Det krävs heller ingen längre utredning för att tydliggöra att policy förstått på detta vis är intressant utifrån tanken att instängande idéer styr policyproduk-tionen, även om det inte är den enda förståelsen av policy som skulle kunna vara aktuell i sammanhanget.25 Jag avser alltså inte att avvika från eller pröva alternativ till detta synsätt. (Jag återkommer till frågan om vilken slags cen-trala beslut och viljeyttringar som bör räknas, och hur). Man bör dock vara medveten om att definitionen av policy utanför detta teoriperspektiv är långt ifrån självklar, och att ett annat val av definition skulle kunna leda till helt andra undersökningsresultat beträffande policystabilitet och förändring.
23 Det sker också formellt, i det juridiska systemet, där propositioner i sin helhet, liksom utredningar kan användas som vägledande förarbeten, när lagstiftning ska tolkas, trots att alla delar av en proposition inte nödvändigtvis är föremål för riksdagsbeslut.
24 Hajer talar om ”policy making” som en tolkande aktivitet där olika påståenden (claims) bedöms, jämförs, kombineras och slutligen resulterar i en definition av ett policyproblem och en reglering av detta problem. Även om ”reglering av problem” i princip kan tänkas syfta också på effekten av en beslutad institutionell ordning, motsägs det av beskrivningen i övrigt av ”policy making” som en intellektuell, tolkande, övning. Denna verksamhet placeras också i statsmaktens politiska ledning genom att ”policy makers” definieras som ansvariga politiker och deras seniora rådgivare, (Hajer, 1995, s 21ff). Utifrån studiernas upplägg kan man dra slutsatsen att det handlar om nationell politik. I PET talas t.ex. om ”major political decisions”, även om man också menar att det kan vara rimligt att betrakta vad myndighetsföreträdare faktiskt gör som en indikator på förändring av policy, (Baumgartner & Jones, 1993, s 5, 54).
ACF ligger kanske närmast en inklusiv processdefinition av ”policy”, men har som en följd av detta också en mer fragmenterad bild av staten, där politik snarare är resultatet av många olika beslut i olika fora, än utflödet av en politisk lednings verksamhet. Icke desto mindre är beslut som fattas av ”governmental authorities” centrala i teorins modell över det som ska förklaras, vilket dock dessutom innefattar beslutens styrning av institutionella regler, resursallokering och tillsättningar, vilket i sin tur styr ”policy outputs” respektive ”policy outcomes”, (Sabatier
& Weible, 2007, s 201ff). Det är också i ACF som det är mest oklart på vilken nivå i stats-maktens hierarkier som ”governmental authorities” befinner sig.
25 Det mest uppenbara alternativet vore att undersöka tolkningar av statsmaktens uppdrag i tillämparledet, och då skulle urvalet utgå från verksamma tolkningar, snarare än formellt och enligt den representativa demokratins politiska praxis legitima, viljeyttringar.