Huvudidén i Frank Baumgartners och Brian Jones PUNCTUATED E QUILIBRI-UM THEORY är beskrivningen av policyprocesser som bestående av statiska eller inkrementella perioder av små eller inga policyförändringar (jämvikts-perioder) följda av dynamiska perioder då politiken kan omprövas i grunden och policyförändringarna därmed blir stora.56 De kopplar sina antaganden om policyprocessen till samspelet mellan olika nivåer i statsapparaten, och på den mycket skiftande uppmärksamhet som ägnas – kan ägnas – olika sakfrå-gor i den politiska hierarkins topp. Då och då politiseras ett sakområde, ge-nom att någon grupp lyckas rikta makthavarnas uppmärksamhet dit. Upp-märksamhet föder uppUpp-märksamhet: Baumgartner och Jones talar om ”infor-mationskaskader”. En inledande policyförändring drar till sig än fler aktörer som ser uppmärksamheten som ett tillfälle att utöva påverkan. Förändrings-trycket ökar ofta snarare än minskar, om beslutsfattarna svarar på pressen
55 Det är ett uttalat mål med ACF att ”överföra Heclos basala insikter till ett någorlunda tyd-ligt begreppstyd-ligt ramverk för policyförändring över tid”, (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993 s 16, min översättn.). PET:s upphovsmän ser det som angeläget att utveckla Piersons tankar om stigberoende, (Baumgartner et al., 2006, s 972). Teorierna håller sig på en nivå där man tittar på relationer mellan organisationer i ett politiskt system, ett perspektiv mellan den beskrivna jämförande länderanalysens, och en mer renodlad organisationsteori, se t.ex. (March & Olsen, 1989) som brukar ha ett ännu mer närgånget fokus på enskilda organisationer.
56 Uttryckt i termer av statistiska förväntningar innebär teorin att policyförändringar i högre grad jämfört med en normalfördelningskurva förmodas vara antingen extrema eller mycket små, medan således de medelstora förändringarna antas vara mycket färre än i en normalför-delning, se (Jones, Sulkin, & Larsen, 2003), och (Jones & Baumgartner, 2005, s 334ff).
med att i någon del gå kraven till mötes: En ny policydeklaration, lag, eller en utbyggd implementeringsorganisation öppnar upp nya ytor att rikta på-verkansförsök mot.57
När något annat nytt sakområde och dess politiska drev sedan fångar makthavarnas uppmärksamhet minskar också uppmärksamheten från politis-ka ”lycksöpolitis-kare”. Då råder letargins logik på det politikområde som upp-märksamheten flyttats ifrån. Under de mer statiska perioderna domineras policyproduktionen av de exklusiva eliter som genom makthavarnas direktiv och beslut givits auktoritet över politikområdet.58
Paul Sabatier och Hank Jenkins-Smith har utvecklat ett ramverk för poli-cyanalys som de kallar ”ADVOCACY COALITION FRAMEWORK”. Advocacy är liktydigt med ”the act or action of supporting an idea”, det vill säga att före-språka en idé. Advocacy Coalitions är alltså idéburna koalitioner vars med-lemmar samordnar sitt agerande med utgångspunkt i en delad uppsättning normativa värderingar och kausala föreställningar (som kallas belief systems – och på svenska kunde kallas ”trossystem” om termen inte vore upptagen av religiösa system av trossatser). Dessa koalitioner antas vara policyproces-sens viktigaste aktörer. Ett politikområde antas normalt präglas av relativt stabila konflikter mellan ett par sådana koalitioner, under en stabil policyre-gim. Jämvikten i ett sådant tillstånd underbyggs av de idéstrukturer (alltså nämnda belief systems) som sammanbinder koalitionernas medlemmar och som begränsar utrymmet för nya perspektiv och strategier.59
Policyprocessen fortskrider dock i olika tempon, precis som i P UNCTUA-TED EQUILIBRIUM THEORY. Ibland tas stora steg orsakade av storskaliga sociala, ekonomiska och politiska förändringar, vars verkningar varken kan pressas in i rådande tolkningsramar eller negligeras. Förklaringen till detta ser dock lite annorlunda ut. Också i ADVOCACY COALITION FRAMEWORK är det ”världen utanför” den snävare politiksektorn, men i form av dramatiska händelser i miljön eller politiken, som tränger sig på. Då sker lärande av mer genomgripande slag. Policybeslut av mer avgörande karaktär kan fattas, och maktförhållanden kan skiftas.60
Till skillnad från ovanstående teorier, som är utvecklade av forskare med det amerikanska politiska landskapet för ögonen, ärDISCOURSE COALITION
57 Baumgartners och Jones presenterade sin teori i boken Agendas and Instability in American Politics 1993 och gör den återigen till föremål för diskussion och utveckling som redaktörer för boken Policy Dynamics 2002, se (Baumgartner & Jones, 1993), och (Baumgartner &
Jones, 2002). Se t.ex. (Baumgartner & Jones, 1993 kap 1), eller (True, Jones, & Baumgartner, 1999) för en översiktlig presentation, även (Jones & Baumgartner, 2005), och (Baumgartner et al., 2006).
58 Se t.ex. (Baumgartner & Jones, 1993, kap 1).
59 Teorin presenterades i Policy Change and Learning 1993, där också andra författares till-lämpningar finns med, och uppdaterades 1999 och 2007 i en uppsats i Theories of the policy process, upplaga 1 och 2, se (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993), (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999) samt (Sabatier & Weible, 2007).
60 Se t.ex. (Sabatier & Jenkins-Smith, 1999).
FRAMEWORK en europeisk produkt. Maarten Hajer utvecklar den inför en analys av nederländsk och brittisk politik. Likheterna med de övriga teorier-na döljs vid första påseendet av en begreppsapparat och ett språkbruk som är hämtat från diskursanalysen, och av att Foucault med flera diskursteoretiker får tjäna som relief åt teoribygget. Ändå är parallellerna många. Hajer själv beskriver också sitt ramverk i jämförelse med ADVOCACY COALITION F RA-MEWORK. Han lyfter framför allt fram sin egen betoning av politiska aktö-rers sociala orientering snarare än deras individuella trossatser, och det på-gående samtalets betydelse för sammanhållningen av politiska koalitioner snarare än individuella övertygelser som den viktigaste skillnaden. Även om det kan diskuteras om Hajer lyckas precisera den sociala analysnivå han talar om operativt, är det gemensamma snarare än individuella idéer – diskurser – som utgör startpunkten för analysen.61
En diskurskoalition definieras utifrån en diskurs förankrad i en miljö, som individen socialiseras in i. En förespråkarkoalition ter sig (ibland, se vidare kapitel 3) mer som en sammanslutning av individer som tycker likadant från början, och sedan försätter sig i en situation där de begränsar varandra. Ock-så policyförändring beskrivs något annorlunda, i konsekvens med detta.
Istället för att som Sabatier och Jenkins Smith diskutera lärande och gynn-samma omständigheter för att påverka individers uppfattningar med fakta, vill Hajer diskutera under vilka omständigheter en diskurs kan vävas in en annan och därmed utveckla policy. Diskurser (idéstrukturer) antas alltid ut-göra en viktig länk i policyprocesser eftersom aktörerna behöver dem för att tolka den fysiska verkligheten till en social verklighet. Perioder av föränd-ring är alltså inte kvalitativt annorlunda på så vis att den fysiska verkligheten förmår ”tränga igenom” en socialt definierad verklighet, bara en period då en socialt definierad verklighet ersätter, eller förändras till, en annan. Hajers beskrivningar av policyutveckling får därför inte heller den karaktär av di-stinkta perioder av jämvikt eller uppbrott som kännetecknar både A DVOCA-CY COALITION FRAMEWORK och PUNCTUATED EQUILIBRIUM THEORY,även om han också urskiljer perioder då frågor har nått ”avslut” jämfört med peri-oder när tolkningar utmanas.62
Samtliga teorier är inriktade på policyförändring över långa tidsrymder.63 De empiriska utgångspunkterna är jämförbara så till vida att samtliga teorier används för att förklara policyutfall i, om än inte bara i, centralstaten och den
61 Hajers DISCOURSE COALITION FRAMEWORK utvecklades i The Politics of Environmental Discourse, se (Hajer, 1995), explicit jämförelse med ADVOCACY COALITION FRAMEWORK, se s 68ff.
62 Hajer (1995, s 22f, 61-68).
63 I PET talas om ”en jämförelsevis lång tid”, ca 50 år. Tidsperspektivet i deras egna analyser skiftar mellan 20 och 90 år, (Baumgartner & Jones, 1993, s 23). I ACF hävdas att en teori om policyförändring måste ha ett perspektiv på minst tio år, (Sabatier & Jenkins-Smith, 1993, s 16). Hajer undersöker i sin studie av miljöpolitik i Nederländerna och Storbritannien en tids-period som sträcker sig över trettio år, (Hajer, 1995).
av centralstaten beroende administrationen.64 I kapitel 1 lyftes emellertid två centrala likheter teorier emellan fram, som gör att det är rimligt att tala om ett teoriperspektiv med mycket likartade ramverk, och besläktade idéer om centrala drivkrafter och effekter på politiken av dessa. Likheten gällde å ena sidan föreställningen om hur dominerande idéer tycks hämma och hindra nytänkande, och å andra sidan beskrivningen den organisatoriska och institu-tionella kontext där dessa idéer finns förankrade, och får betydelse.
Behovet att lyfta fram och undersöka teoriernas antaganden om idéstruk-turer och organisatorisk kontext kan motiveras av slutsatserna från avsnitt 2.1, där den länderjämförande litteraturens svårigheter att tydliggöra idé-strukturernas förankring någonstans diskuterades. Men det kan också moti-veras i termer av de i kapitel 1 skisserade kraven på god teori. Där antogs att en teori kan åstadkomma prövbara förklaringar genom att noga specificera dels den kontext och de strukturer som omgärdar det förlopp som ska be-forskas, dels genom att precisera vilken handlingslogik som de inblandade aktörerna styrs av och genom vilka mekanismer aktörernas interaktion med sin omgivning styrs (narrativ i kontrast till kausal förklaring). I den mening-en kan mening-en teoribildnings utpekande av relevanta strukturer, utmejslandet av aktörernas tänkta handlingslogik (model of man), samt teorins idéer om den interaktion som utspelar sig mellan sådana aktörer i en sådan kontext, ses som dess kärna.
En god teori om hur ”fängslande idéer” styr formuleringen av offentlig politik tycks alltså i högsta grad beroende av att vi noga preciserar den kon-text som den högst konkreta produktionen av offentlig politik sker i. I det aktuella teoriperspektivet är den relevanta kontexten som ramar in och styr policyproduktionen alltså dels idéstrukturerna, dels den mycket handfasta organisatoriska och institutionella miljön. I den fortsatta beskrivningen av idéstrukturperspektivets teorier ska dessa två aspekter belysas närmare. Jag försöker tolka deras påståenden i så generella termer som möjligt, med de frågor som jag tänker mig att det är intressant att ställa med hjälp av teori-perspektivet i åtanke.