När naturvården först togs mer på allvar i offentlig politik var agendan för vad som skulle göras inte formulerad. Det tycks vara så att det först etable-rades nya statliga arenor för policyproduktion i form av utredningar med ganska öppna uppdrag och myndigheter, och först därefter fylldes politiken successivt med nytt innehåll. Att naturvård görs till en giltig rubrik för poli-tisk verksamhet kan alltså fungera som en inbjudan och en uppmaning att formulera en sådan.
Men hur närmare bestämt såg denna process ut? Här ska något sägas om var politiken formulerades, och hur olika policytexter förhåller sig till eller bygger på varandra, eftersom låsningarnas eventuella utbredning ovan
4 Lars J. Lundgren (1998).
5 Se kapitel 6 ovan.
togs ha att göra med hur policyprocessen är organiserad. Jag har tidigare formulerat det så att det handlar om att leta spår efter förda samtal, där poli-cyproduktionen ses som en kedja av kommentarer till tidigare formulerade policytexter. I försöken att inordna de texter som framhållits som viktiga för miljöpolitikens utveckling i sådana sammanhållna spår eller kedjor av beslut (som diskuterades i kapitel 4) blir det tydligt att bilden av en miljöpolitisk utvecklingsprocess, för idéstrukturperspektivet att förklara, kan komplice-ras.6
Policyprocessens huvudspår
Två utredningar utpekas som särskilt viktiga för miljöpolitikens utveckling.
Immissionsutredningen, under Justitiedepartementet, utredde föroreningsfrå-gan i anslutning till en förestående reform av jordabalken mellan 1963 och 1966. Naturresursutredningen, under Jordbruksdepartementet, pågick mellan 1964 och 1967 och skulle ge underlag för en politik för kunskapsförsörj-ningen på miljövårdsområdet.7 Fröet till den politik som ovan beskrivits har spårats till den ena av dem.
Närmare bestämt är det ett tilläggsdirektiv till Immissionsutredningen 1964 som i Andreas Duits avhandling lyfts fram som början på en policy-formuleringsprocess, som kom att omtolka föroreningsproblematiken från en civilrättslig relation mellan enskilda till ett samhällsproblem.8 I utredningens slutbetänkande har föroreningar, oavsett om det är avlopp till en sjö eller bilavgaser eller något annat, gjorts till ett generellt problem, och i linje med den uppfattningen föreslås ett generellt koncessionssystem snarare än speci-fika tillståndssystem för olika slags utsläpp.9 Immissionsutredningens förslag utgjorde sedan grunden för utformandet av det prövningssystem som efter remissrunda och vissa modifieringar sedan lades fast.10
När Naturvårdsverket hade tillskapats kopplades också en annan pågåen-de policyformuleringsprocess till myndigheten och politikområpågåen-det: Det sam-arbete som sedan 1963 försiggått mellan bilindustri och företrädare för sta-ten, där man samtalade sig fram till vilka gränsvärden för utsläpp som kunde vara tekniskt och ekonomiskt möjliga för bil- och bränsleindustrin. Detta samarbete kunde nu flyttas från kommunikationsdepartementets
6 Lars J Lundgren (1991) talar i en mer populärvetenskaplig framställning övergripande både om två ganska separata spår: det ”blå” miljövårdsspåret och det ”gröna” naturvårdsspåret, (s 153f), men samtidigt – så tycks det – om för spåren gemensamma utvecklingsperioder, (s 154ff).
7 Proposition 1965:1 (bilaga 11 s 282f), och 1966:1 (bilaga 11 s 260f).
8 Tilläggsdirektivet motiverades av att flera remissinstanser visade missnöje med hur förore-ningsfrågan behandlades i jordabalksutredningens förslag 1963, (Duit, 2002, s 101ff), se också (Lundqvist, 1980 s 65-72).
9 SOU 1966:34, även (Duit, 2002, s 101ff).
10 Naturvårdsverket utformade ett förslag på hur prövningen skulle organiseras (prövningen föreslogs skötas helt inom SNV) utifrån kommitténs förslag, som skickades ut på remiss samtidigt. Avvägningsprincipens grunder fanns dock i kommitténs slutbetänkande, (Duit, 2002, s 102-109), och (Linderström, 2001, s 94).
råde till den nya myndigheten och så småningom inordnas under miljölag-stiftningen.11
Utgångspunkterna och tillvägagångssättet i den politiska praktik som ut-vecklats för bilars utsläpp stämde väl med – eller kom kanske till och med att påverka – den politiska praktik som höll på att utvecklas för att hantera industrins föroreningar: Naturvårdsverket, som fick ansvar för det pågående samarbetet med biltillverkarna, var också mycket aktivt involverat i arbetet att finna formerna för ett intensifierat miljövårdsarbete. Naturvårdsverket strävade aktivt efter samförstånd och samarbete också med den miljöpåver-kande industrin. Under ett par års tid, medan lagstiftningsfrågan löstes, var Naturvårdsverket helt hänvisat till att försöka påverka genom rådgivning och samverkan.12 En viktig del i den koncessionsprocess som sedan kom att eta-bleras var att Naturvårdsverket i samarbetsgrupper med olika branschorgan utarbetade de riktlinjer för acceptabla utsläppsgränser som de enskilda pröv-ningarna sedan utgick ifrån. Utgångspunkten också för dessa riktlinjer var vad som var tekniskt och ekonomiskt möjligt i olika branscher.13
Den beskrivna utveckling av intresseavvägning och industrisamarbete som politikens idé och praktik kan tyckas följa en tydlig linje, där innehållet utvecklas successivt i utredningsarbetet, men utan större tvehågsenhet om politikens utgångspunkter.14 Till beskrivningen av hur politikens huvudfåra utvecklas kunde egentligen också fogas utformandet av verktyg och organi-sation för samhällsplanering (se vidare nedan), så till vida att utformandet av verktygen för samhällsplanering och naturvård delvis sammanföll, och sågs som nära kopplade till varandra. Inför Naturvårdsverkets och Planverkets inrättande samma år hade man diskuterat om inte planfrågor och naturvårds-frågor naturligen borde handhas av samma myndighet. Även om det inte blev så var lokalisering av olika arbetsföretag en naturlig del av tänkandet kring hur avvägningar mellan naturvårdens och företagandets behov skulle skötas.15
Sidospår i policyprocessen
Men detta är inte det enda organiserade miljöpolitiska samtal som pågick i statsförvaltningen under perioden. Vid sidan av bevarandet av naturmiljöer och reglering av industriverksamhet diskuterades olika slags gifter och
11 Lundqvist (1980, s 41-50, 60f).
12 Lundqvist (1971, s 170ff).
13 Lundqvist (1971, s 192-212), Lundqvist (1980, s 43ff).
14 En del kontroverser fanns dock om hur prövningssystemet närmare skulle utformas, (Duit, 2002 s 107-114). Här kan man notera att SNV ansåg att utsläppsgränser skulle sättas genom administrativa beslut, snarare än genom nämndbeslut. Även om det fanns en förståelse för behovet att ta hänsyn till ekonomiska och tekniska möjligheter, ansåg man att en sådan av-vägning kunde skötas inom statsförvaltningen, (Duit, 2002 s 106f). Det tycks som om rätt avvägning, med hjälp av kunskap om natur och miljö, för Naturvårdsverket var viktigare än rättvis avvägning.
15 Loftson et al. (1993, s 59ff), Lundqvist (1971, s 114f).
liga ämnen från ett bredare spektrum av verksamheter. Intresset riktades dock inte bara eller ens huvudsakligen mot utsläppen, utan lika mycket mot ämnenas förekomst i naturen. Den 1963 nyinrättade Naturvårdsnämnden tycks ha fungerat som en viktig mötesplats där en vetenskaplig och en poli-tisk/administrativ synvinkel på dessa frågor kunde mötas, och nämnden fick därmed viss betydelse för att föra in nya idéer i statsapparaten. Konsekven-ser av jordbrukets betade utsäde (det vill säga utsäde kemikaliskt skyddat mot växtsjukdomar) i form kvicksilverförgiftning hade diskuterats flera år i forskarvärlden. Naturvårdsnämnden inledde sin verksamhet genom att släp-pa fram den diskussionen också på den statliga arenan. Tidigare hade bland annat Naturskyddsföreningen och en kommitté under Naturvetenskapliga forskningsrådet utan större framgång försökt få myndigheten Statens växt-skydd att ta sig an frågan.16
Jan Thelander och Lars J Lundgren, respektive Magnus Linderström, lyf-ter fram Naturresursutredningen som ett annat sammanhang där miljöfrågor-na började göras till ett samhällsproblem smiljöfrågor-narare än ett privat problem i rela-tionen mellan förorenare/exploatör och drabbad markägare.17 Också Naturre-sursutredningen tog sig an frågan om miljögifter, mycket handfast och ve-tenskapligt. Kvicksilverfrågan, som alltså tidigare behandlats av Naturvårdsnämnden, blev föremål för en ny expertkonferens 1965, där färs-ka data som tydde på okända betydande föroreningskällor presenterades.
Resultatet av frågans uppmärksammande blev nya undersökningar, men också nya hårdare riktlinjer och, beträffande vissa betingsmedel, förbud.18 Naturresursutredningen beställde också undersökningar av förekomsten av insektsgiftet DDT i naturen, från kemister vid Stockholms universitet. Som en bieffekt av detta upptäckte forskarna oväntat höga halter av vad som vi-sade sig vara PCB (en olja som främst användes i olika industriella proces-ser) i naturen. Ämnets mycket hälsovådliga effekter var redan välkända, men som ett arbetsmiljöproblem.19
Utredningens vetenskapliga approach, där spetsforskning från olika disci-pliner fick utrymme, tycks ha inneburit att man både framförde en syn på naturen som bestående av komplicerade, samverkande, svåröverblickbara ekologiska system och noga påpekade att man bara i grova drag visste hur naturens olika system och balanser påverkades av olika substanser. Även om också naturresursutredningen var av den åsikten att vissa skador på naturen måste accepteras i den ekonomiska utvecklingens namn, förutsåg man att det
16 Thelander & Lundgren (1991, s 90-101, 134ff)
17 Thelander & Lundgren (1991, s 56ff), Linderström (2001, s 88f), Pierre (1996), Thelander
& Lundgren (1991, s 95f). Problemet med bekämpningsmedlens effekter både på natur och på människors hälsa lyftes upp på dagordningen med hjälp av biologen Rachel Carsons Tyst vår några år dessförinnan (Thelander & Lundgren, 1991, s 31-37), jfr (Anshelm, 1995 s 7).
18 Thelander & Lundgren (1991, s 95f, 101). Rekommendationerna om betning anpassades sedan nedåt 1964 av Växtskyddsanstalten. Vissa betningsmetoder och medel förbjöds helt, även om det tycks ske motvilligt, av Giftnämnden 1964 respektive -65.
19 Thelander & Lundgren (1991, s 102ff).
krävdes stora resurser också för att skydda naturen. Bland annat behövdes insatser för att bygga upp ”signalsystem” som i tid kunde registrera de rubb-ningar i de ekologiska systemen som hotade naturens funktioner och männi-skors hälsa.20 Även om det inte därmed går att säga att utredningen håller sig med en konsekvent ekologisk tolkningsram, så ter sig beskrivningarna av naturen, och problemen i naturen, som närmare det ekologiska perspektivet än avvägningsperspektivet.
Naturvårdsnämndens och naturresursutredningens uppmärksammande av nya allvarliga och svåröverskådliga effekter av olika substanser i naturen, och frågan om vilka åtgärder som krävs för att lösa dem, ter sig emellertid inte som det centrala stråket i utvecklingen av miljöpolitiken, även om natur-resursutredningen också fick mer enstaka genomslag både genom att olika sakproblem uppmärksammades (kvicksilver, DDT, PCB, försurning) och genom ökad satsning på miljöforskning. Varken utgångspunkten i naturen, uppmärksamheten på gifter eller förbudslinjen tycks nämnvärt prägla arbetet i övrigt med att formulera det som kommit att uppfattas som miljöpolitikens organisatoriska och institutionella kärna. Åtminstone är det andra tanke-gångar som lyfts fram som avgörande för politikområdets utveckling. Gift-frågan kom de närmaste åren att huvudsakligen behandlas som en hälsofrå-ga, i andra organisationer än naturvårds- och miljöpolitiken (jag återkommer till det).21
Ytterligare ett ”sidospår”, som ännu inte alls behandlades tillsammans med övriga naturvårdsfrågor när statens nya miljöpolicy utformades handla-de om vattenkraftens utbyggnad. Bevaranhandla-defrågan politiserahandla-des dock mot slutet av sextiotalet, och konflikter mellan det moderna industrisamhällets utbyggnad och bevarandeorienterad naturvård fick ökad medial uppmärk-samhet.22 Vindelälven blev symbolfråga. Fortfarande 1966 var utbyggnaden av vattenkraften föremål för ett slags Saltsjöbadsavtal mellan företrädare för utbyggnadsintresset företrätt av det statliga affärsverket Vattenfall och na-turvårdsintressen företrätt av Naturvårdsnämnden, vilket låg till grund för Vattendomstolens bedömning.23 I juni 1969 lyftes för första gången frågan om vattenkraften från parterna till en högre politisk nivå. Riktlinjen att ut-byggnaden skulle ske i en avvägning mellan olika intressen slogs fast också här. Men ingen ordning för hur denna avvägning regelmässigt skulle ske stadfästes, utan regeringen uttalade sig 1970-71 helt enkelt om den rätta av-vägningen: Vindelälven skulle sparas, medan andra sträckor skulle exploate-ras.24 Detta kan ses som ett förebud om etablerandet av en starkare koppling
20 Thelander & Lundgren (1991, s 121ff).
21 Thelander & Lundgren (1991, s 90-101, 134ff).
22 Forsberg (1992, s 42ff).
23 Vedung & Brandel (2001, s 111f).
24 Vedung & Brandel (2001, s 119ff). De beskriver visserligen skälen bakom det uppmärk-sammade socialdemokratiska beslutet att gå på Vindelälvsräddarnas linje 1970-71 i ganska krassa realpolitiska termer, (Vedung & Brandel, 2001 s 121-147). Men i kapitel 2 ovan antogs
mellan planpolitiken och miljö- och naturvårdsfrågor under sjuttiotalets för-sta år.
Olika arenor, olika samtal – men viss korsbefruktning
Lägger vi samman de bilder forskningen ger kan vi alltså notera att alla delar av statsapparaten inte går alldeles i takt, eller för den delen i samma riktning, beträffande utvecklingen av principer för hur natur och miljö ska hanteras politiskt. Gamla arenor kunde till och med uppfattas som bromsklossar i processen, till exempel Statens växtskydd i den process som till slut resulte-rade i förbud mot vissa giftiga betningsmedel i jordbruket. Nya arenor tycks viktiga: Naturvårdsverket blev en remissinstans som fick starkt genomslag i politiken, men bidrog också mer aktivt i arbetet med att utforma politiken.25 Ovan beskrevs hur Naturvårdsnämnden och naturresurskommittén fungerade som länk där nya, i förhållande till politikens huvudlinje alternativa pro-blembeskrivningar, kunde finna vägar in i statsapparaten. Men frågan är vad som hände med dessa radikalare, mer ekologiskt färgade idéer. Politikens huvudlinje speglar immissionsutredningens problematisering av samhällssy-stem och föroreningar snarare än naturresursutredningens problematiseringar med utgångspunkt i giftiga ämnen och processer i naturen.
Av Lars J Lundgrens beskrivning av försurningsfrågans uppdykande på den miljöpolitiska dagordningen kan man emellertid dra slutsatsen att denna idéproduktion trots allt fick vissa effekter också på politikens kärnområde:
Att direkta svavelutsläpp runt olika förbränningsanläggningar var skadliga för människan och växtligheten hade uppmärksammats en tid, bland annat av Immissionsutredningen. Att svaveldioxidutsläpp kunde spridas långt över landgränser och falla ner som surt regn, vilket i sin tur orsakade både omfat-tande korrosionsskador, sämre bördighet i jorden, och fiskdöd i vissa sjöar offentliggjordes, var däremot en nyhet. De nya forskningsresultaten publice-rades originellt nog allra först i Dagens Nyheter, i oktober år 1967.26
Resonemangen finns också i naturresurskommitténs sista betänkande från november 1967. Där finns faktiskt både det gamla och det nya sättet att se på problemet med: I vissa avsnitt diskuteras svaveldioxidutsläpp som ett lokalt problem där höga skorstenar är en del av lösningen. I andra avsitt kopplas fiskdöd till sura sjöar och förhöjda kvicksilverhalter, vilket i sin tur kopplas till långväga utsläpp både nationellt och internationellt. De förra avsnitten är skrivna av Naturvårdsverkets man i utredningen, de senare av den Ultuna-forskare som strax innan offentliggjort forskningsresultat om ett mer omfat-tande, allvarligt och komplext utsläppsproblem.27
att oavsett skälen till lanseringen eller upprätthållandet av en tolkningsram kan det faktum att den uttrycks i sig få effekter. För att det ska ske behöver den emellertid framträda tydligt, och det gör den ännu inte.
25 Lundqvist (1971, s 133ff).
26 Lars J. Lundgren (1998, s 74ff).
27 Lars J. Lundgren (1998, s 74ff).
Snart kommer dock hela kommittén att argumentera för den senare linjen.
Utifrån en sådan förståelse av problemet börjar därpå Naturvårdsverket, på eget initiativ, utforma ett förslag om reglering av utsläppshalterna, som läm-nas regeringen i mars 1968. Regeringen säger sig godta problembeskriv-ningen, men är ändå inte beredd att gå så hårt åt förorenarna som Natur-vårdsverket föreslagit. Ett lägre tak för högsta tillåtna svavelhalt i eldnings-olja infördes samma år. Det var satt för att inte ställa till för stora problem i branschen. Istället poängterades vikten av att ett samarbete mellan verket och industrin inleddes, för en fortsatt diskussion om ekonomiskt och tekniskt möjliga fortsatta reduktioner.28
Även om de mer ekologiskt orienterade problembeskrivningarna inte kom att genomsyra det miljöpolitiska systemet tycks hävdandet av sådana pro-blembeskrivningar ändå ha bidragit till att enskilda sakfrågor togs upp till behandling. Vi kan också notera att olika tolkningsramar alltså inte bara fanns bland politiker och allmänhet, utan också – om än inte lika polarisera-de – i statsapparaten, och i policyprocessen. Vi kan polarisera-dessutom konstatera att de två spåren i det miljöpolitiska samtalet som beskrevs ovan, inte kan ses som helt avskilda från varandra.
Vi ska nedan se vad som händer med dessa tolkningsramar, och med de olika samtalsspåren, i den fortsatta formuleringsprocessen.