Vad är policyförändring?
4.2 Policy: teoretiska vägval och empiriskt prövbara antaganden antaganden
Idéstrukturperspektivet vill förklara policyutveckling utifrån en specifik idé om policyprocessens basala villkor. Det är förstås problematiskt då att det inte framstår som helt givet hur ”policy” ska förstås. Det framstår i och för sig som relativt givet att det som ska förklaras är den representativa demo-kratins legitima avsiktsförklaringar, och mer specifikt sådana viljeyttringar som enligt konstitution och praxis kan betraktas som juridiskt och politiskt
man gräva djupare än den nivå där termerna ”hållbar utveckling”, ”ekologisk hållbarhet”,
”grön”, och ”sektorsintegrering” strös ut.
bindande å statsmaktens vägnar. Vilken nivå analysen sedan ska läggas på är däremot inte självklart. I litteraturen omtalas ”en policy” som ett nät av sammanhängande beslut. Frågan som ställdes i kapitlets inledning är hur en sådan sammanhängande policy ska avgränsas, inom vars ramar vi ska försö-ka säga något om förändring eller stabilitet? Och vad sförsö-ka räknas som intres-sant förändring i sammanhanget?
Jag har antagit att ”sammanhängande beslut” i idéstrukturperspektivet ska tolkas substantiellt och processuellt: en policy är en uppsättning formella beslut och andra bindande avsiktsförklaringar som är substantiellt lika, och som är utflödet av en sammanhållen process.
Jag har dessutom antagit att den substans i ett beslut som i sammanhanget är mest intressant är dess policyteori. En sådan tolkning rimmar med idé-strukturperspektivets beskrivningar av förklarande tolkningsramars betydelse för hur politisk information struktureras i produktionen av politik. Det bety-der att beslut och viljeyttringar är att betrakta som lika när de utgår från en gemensam tolkningsram eller berättelse, där det tydliggörs vad som är pro-blematiskt, vad som är eftersträvansvärt, och hur statsmakten bör bete sig för att det problematiska tillståndet ska närma sig det eftersträvansvärda.
Det betyder i sin tur att vi är beroende av något slags verktyg för att ka-raktärisera sådan likhet och olikhet i statsmaktens viljeyttringar, både för att kunna skilja en policy från en annan och för att kunna urskilja förändring i en policy. För att beskriva förändring är det dessutom lämpligt att skilja mel-lan förändringar i principer och utgångspunkter för statsmaktens åtaganden, och frågan om på vilken domän dessa principer och utgångspunkter ska till-lämpas. En policy kan förändras i något av eller båda dessa avseenden. Jag återkommer till den inte helt enkla frågan hur dessa tankegångar kan opera-tionaliseras vidare i nästa kapitel.
En viktig utgångspunkt för idéstrukturperspektivet, som skiljer det från ansatser som analyserar idéer i politiken som symbolpolitik och rökridåer i stället för handling, är att antagandet att det som kan sägas faktiskt sätter ramarna för det som kan göras. Rådande idéer antas spegla kollektivt läran-de, meningsskapande eller uppmärksamhet, beroende på vilken av teorierna vi vänder oss till för en idé om den precisa mekanismen. Alltså bör politi-kens tolkningsramar, och stabiliteten och rörligheten i dem, sammanhänga med användningen av ”hårda styrmedel”, och styrmedelsförändringar. Också dessa behöver kunna analyseras i mer generella termer än den enskilda sak-frågans enskilda lösning. I tillämpningar av PUNCTUATED EQUILIBRIUM
THEORY har till exempel medelstilldelning föreslagits som indikator på poli-cyförändring.52 Andra möjliga indikatorer skulle kunna vara organisatorisk struktur eller typ av lagstiftningsprincip. Men tydliga omvälvande föränd-ringar på styrsystemsnivå bör alltså gå hand i hand med förändföränd-ringar av tolkningsramar.
52 Jones et al. (2003), Baumgartner et al. (2006).
Ovanstående är alltså en rekonstruktion av vad som i idéstrukturperspek-tivet menas med policy, en policy respektive policyförändring, med utgångs-punkten att deras utsagor om idéers styrande – framför allt bromsande – kraft bör tas på allvar. Antagandena innebär emellertid inte att den förutsatta entydighet kring analysobjektet som det här kapitlet gått ut på att ifrågasätta, kan betraktas som återställt. Snarare än att peka ut ett tydligt lättidentifierat analysobjekt vars utveckling kan förklaras, ställer ett sådant antagande ytter-ligare frågor om om det slags förändringar som teorierna vill förklara faktiskt finns, och hur de i så fall kan preciseras ytterligare. Vad för slags processer som närmare bestämt är relevanta för att skapa sammanhang, och hur möns-ter i substantiella sammanhang egentligen och närmare bestämt möns-ter sig, måste emellertid betraktas som empiriska frågor. Valet att undersöka viljeyttringar i den politiska hierarkins topp och att analysera dessa som teorier är visserli-gen att betrakta som teoretiskt motiverade val, som kan diskuteras, men inte har karaktären av prövbara påståenden. Men andra delar i den bild av politi-kens karaktär och utveckling som tecknats är däremot prövbara. Istället för att utgå från idéstrukturperspektivets bild av idéernas stabiliserande effekt i produktionen av politik, ska den prövas i några avseenden. Den undersök-ning som ska företas i kapitel 7-10 kan sammanfattas i fyra frågor:
För det första: Går det att urskilja styrande tolkningsram(-ar) som präglar politiken? Intresset här riktas inte bara mot tolkningsramarnas innehåll och sammanhang, utan även mot graden och arten av den förmodade trögheten.
Går det att se tydliga brytpunkter mellan olika tolkningsramar, eller handlar det om en gradvis förändring?
För det andra: På vilken politisk domän tillämpas en viss tolkningsram?
Hur och när förändras politikens domäner?
För det tredje: I vilken grad sammanhänger politikens val av tolknings-ram, och skifte av tolkningstolknings-ram, med mer ”hårda” mått på policy och policy-förändring, som medelstilldelning, styrmedelsval, och organisationsupp-byggnad?
För det fjärde: vilka samtalsarenor verkar vara viktigast för upprätthållan-det av stabila tolkningsramar? Finns en enhetlighet i politiken som samman-hänger med organiseringen i politikområden i stort – en slags intellektuell organisering – eller är det snarare den lite snävare departementsindelningen som präglar politikens policyteorier?
Hur dessa frågor ska besvaras kräver ytterligare metodologiska vägval och preciseringar. Innan det är dags att börja diskutera hur vi kan gå tillväga för att undersöka svaret på dessa frågor krävs ett empiriskt fall att föra denna diskussion kring. Dessa frågor adresseras i tur och ordning i kapitel 5 och 6.