Med miljöpolitiska resursindikatorer förstås dels budgetutveckling, dels or-ganisationsutveckling.
Uppbyggnaden av en särskild statlig organisation med uttalat ansvar för miljö- och naturvård kan sägas börja den 1 juli 1963 i och med inrättandet av
7 Inte minst försökte forskarsamhället skapa opinion, internationellt bl.a. i uppropet A Blue-print for Survival och dess svenska motsvarighet Vädjan om samarbete för överlevnad (1972), Anshelm (1995, s 14-22, 38). I A Blueprint for Survival är småskalighet och självförsörjande en viktig del av det ekologiska samhälle man vill se förverkligat, se Goldsmith, Allen, Allaby, Davoll, & Lawrence (1972). Se även Vedung & Brandel (2001, s 185).
8 Anshelm beskriver t.ex. Miljövårdsberedningens “sekreterare, initiativtagare och visionär”
Hans Palmstierna som å ena sidan fast förankrad i partiet (han skrev dess första miljöprogram tillsammans med Valfrid Paulsson, SNV:s första GD). Men han var också författare till den uppmärksammade boken Plundring, svält och förgiftning (1967), och betraktades i samtiden som en domedagsprofet, se Anshelm (1995, s 16-22). Se även Vedung & Brandel (2001, s 113-119) om motståndare till utbyggnad av Vindelälven inom partiet 1967-68.
Naturvårdsnämnden. Då diskuterades redan ytterligare samordning av olika miljövårdsfrågor.9 Ett principbeslut fattades 1965 om att tillskapa en central myndighet för naturvård, vilket resulterade i att Naturvårdsverket inrättades 1 juli 1967. I samma principbeslut aviserades ett behov av en lagstiftning på miljövårdsområdet.10
Naturvårdsnämnden lades ner i och med Naturvårdsverkets inrättande, samtidigt med några andra mindre myndigheter med vatten- och luftvårdan-de uppgifter, vars verksamhet dittills räknats till andra politikområluftvårdan-den.11 Naturvårdsverket övertog vid sin tillblivelse dessa myndigheters ansvarsom-råden, jämte ansvaret för det ”rörliga friluftslivet”. I praktiken uppgick de små myndigheterna i den stora.12 Vid sidan av ansvaret för den klassiska
”platsorienterade” naturvårdspolitiken tillkom ett nytt ansvar. Det handlade om kontroll av utsläpp och andra störningar från industrin.13 Koncessions-nämnden tillkom 1969 för att pröva tillståndsärenden med anledning av så-dana föroreningar, i enlighet med den nya Miljövårdslagen.14
Under perioden 1966 till 1969 förändrades också miljöforskningens orga-nisation. Ett institut för vatten- och luftvårdsforskning, samfinansierat med industrin, inrättades. Dessutom sammanfördes och förstärktes forskningsme-del som tidigare varit spridda på jordbruk, luftvård mm. Samtidigt avveckla-des forskningsbidrag till Vetenskapsakademins naturvårdsforskning mellan 1967 och 1969: Statsmakten samlar tidigare åtskilda frågor under samma tak, och tar ett fastare grepp om problemlösningsresurserna, samtidigt som resurstilldelningen ökar.15
Ytterligare en myndighet tillkom ungefär samtidigt: Miljövårdsbered-ningen. Den tillskapades 1968 för att bli regeringens eget rådgivande organ i regeringskansliet. Inga fler organisationsförändringar syns i budgetproposi-tionernas beskrivning av miljöpolitikens uppgifter. Organisatoriskt byggs alltså miljövårdsorganisationen upp dels inledningsvis 1963, dels i omskapad utbyggd skepnad under perioden 1967-69.
9 Lundqvist (1971, s114-121): T.ex. Naturvårdsutredningen 1962:36, som förordade en orga-nisatorisk samordning också med planfrågor.
10 Proposition 1965: 97, JoU16 rskr 255.
11 Närmare skulle Naturvårdsverket ersätta Vatteninspektionen, Väg- och vattenbyggnadssty-relsens vatten- och avloppsbyrå, Luftvårdsnämnden och Naturvårdsnämnden. Den närmare utformningen utreddes av statskontoret, som också föreslog att beslutskompetens skulle dele-geras till särskilda naturvårdsenheter på länsstyrelsen. I den nästföljande propositionen, 1967:59 om inrättandet av ett Naturvårdsverk, godtas den föreslagna ordningen i väntan på att en lagstiftning skulle färdigställas. Där tar man också fasta på Fritidsutredningens förslag att samordna naturvårds och friluftsfrågor, se Lundqvist (1971, s 115ff), SOU 1962:36 och pro-position 1963:71.
12 Även statens friluftsnämnd uppgick i SNV, (Jonzon & Delin, 1969, s 34).
13 Lundqvist (1971, s 170ff), Duit (2002 s 74).
14 Lundqvist (1971, s 182 ff), Duit (2002, s 107 ff).
15 Proposition 1966:1 (bilaga 11 s 298), proposition 1967:1 (bilaga 11 s 172), proposition 1968:1 (bilaga 11 s 212), proposition 1969:1 (bilaga 11 s 205).
Vi ska också titta närmare på politikområdets ekonomiska resurstillväxt.
Budgeten ökar dramatiskt mellan 1963 och 1973 (se figur 7.1). Den första förändringen, när politikområdet tillskapades, är förstås per definition stor.
Om vi sedan med ledning av förändringarnas medelvärde räknar förändring-ar jämfört med föregående år på 25 % (fortfförändring-arande 2000 års penningvärde) som riktigt stora (medelförändringen för perioden 1963 till 2000 är hela 46
%, från och med 1970 15 %) så sker sådana stora förändringar efter tillkoms-ten 1965, 1966, 1967 och 1969, och sedan 1973. Räknar vi istället föränd-ringar över 15 % som stora, förändras budgetens mycket alla år under perio-den, utom 1968 och 1970.
Figur 7.1 Miljövårdsbudgetens utveckling
0 500 1000 1500 2000 2500 3000
1964 1966 1968 1970 1972 1974 1975/1976 1977/1978 1979/1980 1981/1982 1983/1984 1985/1986 1987/1988 1989/1990 1991/1992 1993/1994 1996/1997 1998/1999 2000/2001
miljoner kronor
förslagsår
Föreslaget miljövårdsanslag i budgetpropositionen
Diagrammet anger föreslaget anslag i 2000 års penningvärde.16
16 Omräkningen har skett med hjälp av SCB:s nyckel för penningvärde. Förslagsår i tabellen motsvarar det propositionsår då budgetförslaget läggs fram. Fram till 1975 läggs budgetpro-positionen som proposition 1 på våren inför kommande riksdagsårs budget, dvs. proposition 1975:1 innehåller budget för 1975/76. Våren 1976 har numreringen förändrats så att proposi-tion 1975/76:100 innehåller 1976/77 års budget (jag antar regelmässigt att förslaget liksom tidigare kommer i januari). En reell förändring av budgetåret kommer i mitten av nittiotalet.
Proposition 1994/95:100, på våren 1995, innehåller alltså budget för 1995/96 och för hösten
Den utan jämförelse största förändringen, en niodubbling av anslaget, sker dock mellan förslaget 1966 och förslaget 1967, det vill säga samtidigt med ovan beskrivna viktiga organisationsförändringar. Denna ökning förklaras framförallt av att ett bidrag till vatten- och avloppsanläggningar, som dittills redovisats under Kommunikationsdepartementets ansvarsområde nu redovi-sades som miljöpolitik.17
Förändringen innebär alltså både en stor ökning av hela posten och en tyngdpunktsförskjutning mellan miljöpolitikens delposter. Även 1969, året då Koncessionsnämnden inrättades, sker en dramatisk förskjutning av bud-getens ekonomiska tyngdpunkt då ett bidrag till industrin för miljövårdande åtgärder införs. Därefter följer en fortsatt stadig och kraftig ökning av budge-ten, men utan att organisationen byggs ut ytterligare. Ökningen av budget-medel 1969 till 1973 kommer sig mest av en kraftig ökning av nämnda drag till rening av avlopp. Man kan dock notera att de stora och ökande bi-dragen till reningsverk och industri som syns i budgeten vid denna tid inte bara var ett uttryck för omsorg om miljön. De framhölls också, både innan och efter energikrisen slog till, som instrument i konjunktur- och sysselsätt-ningspolitiken.18
Mer överraskande är kanske att från och med 1971 bidrar också ett mar-kant ökat stöd till idrott och friluftsliv till miljöbudgetens starka tillväxt.
Även medelstilldelningen till miljömyndigheterna ökar stadigt i och med miljöförvaltningens expansion, liksom medel för miljöforskning, men detta sker på en mycket mer blygsam nivå. Men de poster som ökningen av medel till Miljövård kommer till del är alltså relativt konstanta.
1996 (18 månader). Hösten 1996, i budgetproposition 1996/97:1, läggs budgetförslag för kalenderåret 1997. Budgetförslaget i proposition 1994/95:100 har tagits upp till två tredjede-lar, för jämförbarhetens skull. Lennart J Lundqvist undersöker miljövårdens andel av den totala statsbudgeten mellan budgetåret 1973/74 (proposition 1973) och 1994/95 (proposition 1993/94). Ökningar och minskningar följer ovanstående tabell, (Lundqvist, 1996, s 272). Jfr även utvecklingen av miljövårdsforskningsanslag, beskrivet av Loftsson m.fl. t.o.m. 1989, Pierre mellan 1988-91, Lundqvist (dock i löpande priser) t.o.m. budgetförslaget 1993/94.
Upp- och nedgångar infaller något senare än i ovanstående tabell, (Loftson, Hedrén, Hjort, &
Löwgren, 1993, s 86), (Pierre, 1996 s 201), (Lundqvist, 1996, s 284). Satsningen på miljö-forskningen ter sig som ett resultat av, snarare än en drivkraft till, det offentliga miljöengage-manget.
17 Bidraget hade funnits under hela sextiotalet, och den nya redovisningen sammanhängde inte med någon ökning av beloppet, proposition 1966:1 bilaga 8, post B, proposition 1963:1 (bila-ga 8, post B).
18 Se Proposition angående [...] konjunkturstimulerande åtgärder 1972:125 (bilaga 7, s 50ff), där dessa syften inte ens formuleras som delsyften, se också proposition 1974:1 (bilaga 11, s 7) där jordbruksministern nämner båda dessa syften. Jfr Hajer (1995, s 98) som uppmärk-sammar denna keynesianska tanke som en nyhet i OECD-rekommendationer, i början av åttiotalet. Tanken finns då fortfarande i Sverige: se proposition 1984/85: 120, där konjunktur-avpassade investeringsprogram för energiomställning 1983 och 84 beskrivs.
Figur 7.2 Kategorier i miljöbudgeten19
0 200000 400000 600000 800000 1000000 1200000 1400000
Naturvård Friluftsliv Industristöd Miljöforskning Reningsverk
Kategoriernas närmare sammansättning beskrivs i bilaga 1.