Den svenska miljöpolitiska idéutvecklingen har beskrivits som en utveckling från ett “avvägningsperspektiv”, stadfäst under sextiotalet, till den nittiota-lets ideologi som kallas ”ekologisk modernisering”. Vid tiden för den mo-derna miljöpolitikens födelse på 60-talet var utgångspunkten att naturintres-set var ett legitimt intresse vid sidan av andra minst lika legitima intressen, som kunde tillgodoses i den mån det inte påtagligt skadade industri och
76 Även om jag själv inte tänker mig teori som den mest aktuella approximationen av verklig-heten givet dataläget, så menar jag för den skull inte att teori inte bör förändras. Argumentet att ett ständigt ombyggande av teorier hindrar ackumulering av empirisk kunskap är relevant, men så länge oklara teorier gör det oklart vilken slags empirisk kunskap vi ackumulerar, väger argumentet lätt.
nomi.77 Formulerat som naturresurser kunde naturens värde konceptualise-ras på ett samhällsekonomsikt hanterbart sätt. I övrigt framstod naturen som en trevlig platsatt idka friluftsliv i, vars bevarande och skötsel krävde resur-ser genererade av den industri som i många fall förorsakade problemen. Na-turvårdsintresset och industriintresset antogs stå mot varandra och behöva jämkas, men då ekonomin och industrin beskrevs som en förutsättning för naturvården utan att naturvården alls sågs som en förutsättning för ekonomin och industrin, var kampen dem emellan knappast jämlik.78
Karaktäriseringen av Sveriges nuvarande miljöpolitik som ett uttryck för
“ekologisk modernisering” är ganska samfälld i forskningen, även om date-ringen för dess genomslag skiftar något, och det finns de som menar att den senaste utvecklingen fört Sverige ”förbi” ekologisk modernisering, mot en politik för ”hållbar utveckling”. Bilden av en övergång från avvägningstän-kande till ekologisk modernisering är emellertid tydlig.79
Den ekologiska moderniseringstanken kan beskrivas som ett nytänkande kring samhällsekonomins grundbult, det vill säga tillväxt. Förutom att miljö-frågans ekonomi ses på ett nytt sätt förändras också synen på industrins rela-tion till miljöfrågan. En tradirela-tionell industriell omvandling av naturresurser till produkter för materiell konsumtion antas inte längre vara ekonomins enda grundbult. Istället kan ett samhälles ekonomi organiseras kring de pro-dukter och tjänster det värdesätter. Sätts ett värde på gröna propro-dukter och tjänster som inte har med råvaruuttag att göra så fungerar ekonomin lika bra för det. Det gäller bara att i samhället tillskapa strukturer som underlättar för sådan produktutveckling, av allt från gröna jobb till gröna grönsaker och gröna semesterresor. Dessutom måste enskilda människor så väl som sam-hället ges möjlighet att belöna – det vill säga köpa och skapa en ekonomi kring – immateriella förädlingsvärden som resurssnålhet och hushållnings-hänsyn. Den industri som finns antas i hög utsträckning ha potential att vara
”ren från början” genom fokus på teknik och de ämnen som går in i industri-ella processer, snarare än rening av det som kommer ut av dem.80
Om vi för stunden nöjer oss med denna översiktliga beskrivning av idé-förändring i svensk miljöpolitik – jag återkommer till miljöpolitikens idéer i avhandlingens del II – så borde vi utifrån det ovan beskrivna teoretiska idé-strukturperspektivet förvänta oss att idéstrukturer styr policyutvecklingen i form av handfasta politiska program, och hur man väljer att organisera mil-jöpolitikens genomförande. Vad kan man då säga om relationen mellan den institutionella utvecklingen och den parallella idéutvecklingen i svensk mil-jöpolitik?
77 Framförallt statsvetaren Lennart J Lundqvist, men också Andreas Duit, Magnus Linder-ström m.fl. har beskrivit detta.
78 Lundqvist (1971), se också t.ex. (Anshelm, 1995) och (Duit, 2002).
79 Ibid samt (Lundqvist, 2004b) och (Linderström, 2001).
80 För en allmän beskrivning av ekologisk modernisering som tanketradition, se (Dryzek, 1997, s 137-152).
Det som kan kallas den svenska miljöpolitikens institutionella kärna, mil-jöskyddslagstiftningen, har av statsvetaren Andreas Duit beskrivit som re-markabelt stabil genom åren. I Duits avhandling är huvudsyftet att förklara förändring och stabilitet i miljöskyddets regelverk och dess tillämpning. Han noterar emellertid en diskrepans mellan de stora förändringarna i miljöpoliti-kens idégods och de begränsade effekter som den förändringen har på miljö-skyddslagstiftningen och de organisationslösningar som ska säkerställa poli-tikens implementering. Å ena sidan sammanfattas perioden från åttiotalets slut till nittiotalets början i en rad händelser som alla kan ses som ett ifråga-sättande av den rådande miljöpolitikens utformning och ideologi:
”den rekordstarka miljöopinionen i slutet av 80-talet, uppkomsten av och uppgörelsen med ett miljöparti i vågmästarposition, anpassning till europarät-ten, fem större miljöpropositioner, miljödepartementets inrättande, en tydlig omdaning av såväl socialdemokratisk som övriga partiers miljöideologi, statsministerns stora politiska investering i det gröna folkhemmet, den ekolo-giska moderniseringens idémässiga hegemoni, Bruntlandrapporten 1987, Rio-mötet 1992 samt interna förändringsimpulser i form av återkommande brister inom såväl regelverk som tillsyn [...] Det är svårt att föreställa sig mer dramatiska och omfattande förändringar av ett politikområde inom det ’nor-malpolitiska’ spektrat”.81
Å andra sidan karaktäriseras de institutionella förändringarna som små under hela perioden från sextiotal till nittiotal, trots nya miljöpolitiska arenor och lagstiftningsförändringar. Även om en ny miljöbalk efter en lång utrednings-process sjösätts 1997 är lagstiftningen sig mycket lik i termer av den logik med vilken miljöproblem tacklas, det vill säga bland annat vilka aktörer som ges ansvar för och inflytande över miljöskyddet, de övergripande principer med vars hjälp miljöskyddet ska effektueras, och regelverkets räckvidd.82
En misstrogen karaktärisering av en sådan utveckling är att vi har att göra med symbolpolitik och rökridåer: Idéer förändras, medan den institutionella praktiken består. Idéer har ingen betydelse.
Vid lite närmare påseende kan emellertid Duits resultat istället beskrivas som indicium på – för det första – att idéer är en viktig komponent i den svenska miljöpolitikens utveckling, och – för det andra – på att institutionell och ideologisk utveckling hänger samman. Miljöskyddets institutioner, det vill säga miljöskyddslagen och den myndighetsstruktur som tillskapades vid sextiotalets slut, beskrivs redan från början som dysfunktionella utifrån sina egna uttalade syften. Utredning efter utredning påtalar sedan brister i såväl tillståndsgivning som tillsyn. Dessutom var den uttalade lagstadgade ut-gångspunkten att miljöskyddet kunde kompromissas bort om ekonomiska hänsyn blev för betungande. Trots det – och detta är värt att notera – närmar sig verkligheten politikens mål. Det svenska miljöskyddet blir, i vissa
81 Duit (2002, s 226f).
82 Duit (2002, s 227), Duit (2007, s 1111f, 1114).
enden som överensstämmer med intentionerna bakom det dysfunktionella regelverket, allt bättre.83
Detta kan, menar Duit, inte bara ses som en effekt av teknisk utveckling och allmänt framåtskridande. En internationell jämförelse visar att institutio-ner visst spelar roll för förbättring i miljöprestanda så till vida att tidpunkt för införande och omfattning av olika institutioner förklarar hälften av varia-tionen i förändring av miljöprestanda mellan sjutton industrialiserade länder.
Förändringar mäts mellan 1970 och 1990. I institutionaliseringsindexet ingår inrättande av ministerium/departement för miljöfrågor, nationell miljövårds-förvaltning, nationell miljövårdsrapportering, ramlag på miljöområdet, in-skrivning i konstitutionen, expertråd och nationell miljöpolicy, men inget om innehåll/uppgift eller räckvidd/ansvarsområde. Sverige hör till de länder som tidigt infört olika miljöpolitiska institutioner, och presterat relativt bra vad gäller miljö.84 Om slutsatserna av det statistiska sambandet skulle tillämpas på Sverige innebär det att de nya institutionerna, trots att de fungerar dåligt utifrån egna formulerade principer och målsättningar och inte heller föränd-rar rådande maktförhållandena mellan industri- och naturvårdsintresset, har haft en positiv effekt på miljön.
Graden av institutionalisering har alltså inte kunnat mätas med någon större precision eller nyans, ändå blir utslaget starkt. Institutioner tycks spela roll, och det oavsett substantiellt innehåll. Kanske spelar institutionerna roll just för att det kring dem erbjuds arenor för miljöpolitik och miljöpolitikens aktörer – en miljöpolitikens infrastruktur av personal och resurser – och för att det där skapas förväntningar om att något ska göras som är ”miljöpolitik”, som inte har med förväntningarna på lagens bokstav att göra.
I Duits analys är institutionerna bara skenbart nya, eftersom samma in-tressen har makten över besluten. Man kan formulera problemet att få ihop oförändrade institutioner med förändrat utfall och förändrade idéer så här:
Om utfallet av en politisk process bara beskrivs i termer av maktbalanser mellan intressen (”vem vann?”) innebär det, att om den statliga aktören X vid tidpunkt t1 kan fatta beslut bara efter godkännande av Y, och detsamma gäller vid tidpunkt t2, så har politiken (eller institutionerna) inte förändrats, även om aktörerna vid de båda tidpunkterna fattar vitt skilda beslut. Ett al-ternativt sätt att resonera är att det inte går att skilja procedurreglerna – det vill säga X skyldighet att rådgöra med Y ovan – från det idékomplex som
83 Duit (2002, s 150 och kapitel 2).
84 Se (Duit, 2007, s 1115), (Duit, 2002, s 49-66), se också (Jänicke & Weidner, 1996) och (Scruggs, 1999). Sambandet mellan institutionalisering och miljöprestanda har mätts genom att ett institutionaliseringsindex (Jänickes & Weidners) har ställts mot ett index för miljöpre-standa (Scruggs), och beräkningen av sambandet mellan institutioner och premiljöpre-standa har gjorts för de sjutton västländer som ingår i båda indexen. Miljöprestanda mäts utifrån utsläpp (sva-veloxid, kväveoxid, kväve och fosfor) + hantering av hushållsavfall + glasåtervinning + vat-tenreningsverkens täckningsgrad. Institutionaliseringsgrad mäts som förekomst och tidpunkt för införandet av miljödepartement, miljövårdsverk, nationell miljörapportering, miljö-vårdslagstiftning, artikel i konstitutionen, expertråd, samt nationell miljövårdsplan.
proceduren är inbäddad i, och som gör begripligt varför Y ska ha något att säga till om i frågan (till exempel om vad som är en lämplig lokalisering av en viss industri). Dessa idéer kan i sin tur vara inbäddade i en idé om vilka värden eller intressen Y legitimt representerar, om förhållandet människa – miljö, och så vidare. Förändras dessa idéer och idékomplex förändras kanske besluten. Hur kan vi då säga att institutionen är oförändrad?85
Tolkningar av sådant som vad som är problemets natur, vad som är möjli-ga lösninmöjli-gar och vilka som är drabbade respektive ansvarimöjli-ga parter skulle således kunna förändra reglernas innebörd och tillämpning. Då blir policy-idéer en viktig länk för att förstå institutioners effekter på miljön, och tolk-ningsramar ett viktigt studieobjekt vid beskrivningar av policy, institutioner och policyförändring.
Om det inte går att finna något direkt orsakssamband mellan hur väl mil-jön skyddas, och hur maktkampen mellan olika intressen regleras i politikens regelverk, så ligger det nära till hands att förmoda att det är institutionernas funktion som magnet för idéer som har spelat roll, snarare än (eller jämte) deras funktion som intresseregulatorer. På samma sätt kan man kanske reso-nera om de samband som har kunnat påvisas mellan hög förekomst av kor-porativa strukturer i ett land och positiv förändring i miljöprestanda.86 Den hypotes som Duit lanserar i slutet av sin avhandling, att miljöpolitikens snabba institutionalisering i Sverige jämfört med andra länder skulle kunna ses som en effekt av det (då) väl utbyggda svenska utredningssystemet ligger i linje med detta synsätt.87 Finns det en arena för idéer och projekt, så fylls den med idéer och projekt. (Eller med Garbage Can-teorins mer lakoniska version: där det finns en tunna läggs det skräp.) Man kan formulera det så att institutioner är mer än regulatorer för givna intressen.
Men det finns också andra förslag på hur den svenska miljöpolitikens ut-veckling ska tolkas att hämta i litteraturen. Lennart J Lundqvist beskriver 1980 hur den svenska miljöpolitiken i jämförelse med den amerikanska å ena sidan präglas och präglats av en regeringsmakt som, eftersom den ställs till svars för vad den åstadkommer snarare än för vad den lovar, är obenägen att fastslå ambitiösa mål, men ändå enträgen i sin strävan att faktiskt leverera resultat.88 Administrationen å andra sidan (del av den institutionella struktu-ren ovan) beskrivs som mindre påpassad varför, skriver Lundqvist
85 Jfr (Duit, 2007, s 1102f).
86 Scruggs (1999), Jahn (1998).
87 Duit (2002, s 241).
88 Lundqvist (1980, s 183ff). Kontrasten är alltså det amerikanska maktdelningssystemet som sägs innebära att politiker hålls ansvariga för sina utfästelser snarare än politikens resultat, och därför tenderar att lova runt, men hålla tunt så fort opinionens uppmärksamhet dalar. Den amerikanska administrationen däremot jagas på av intressegrupper via det legala systemet, och är därmed tvungna att ta de ambitiösa målen på största allvar, (ibid s 195f).
one is left with the impression that this consensual and cozy context provides less incentive for vigorous enforcement than does the adversary American context.89
Utgångspunkten för resonemanget är den grundläggande strukturen i det svenska systemet med stark centralmakt snarare än maktdelning. Om tanken om institutioner som magnet för idéer tycks placera motorn i policyföränd-ringen i de med miljöfrågorna kontinuerligt sysselsatta aktörerna i det subsy-stem som institutionerna bidrar till att skapa, så beskrivs i Lundqvists tolk-ning snarare en administration förnöjt upprätthållande ett givet system i konstrast till en pådrivande, om än pragmatisk snarare än visionär, reger-ingsmakt. Lundqvists analyser från senare tid, bland annat av den ekologiska moderniseringens genomslag i den svenska politiken, anknyter till en sådan tolkning av var initiativet till policyförändring finns, även om det visionära inslaget denna gång är större.90
Samtidigt ger det en annan bild av hur relationen mellan institutioner och idéer kan tänkas se ut. Av Lundqvists beskrivning att döma har administra-tionens arenor inte präglats av idéutveckling. Man kan i princip tänka sig att sambandet ser ut så att fler institutioner innebär att miljöfrågan aktualiseras vid fler tillfällen, och ju oftare miljöfrågan aktualiseras, ju oftare görs någon insats i miljövårdande syfte. Oavsett inriktning och utgångspunkt kan man tänka sig att dessa ackumulerade ansträngningar ger effekt. Utifrån en sådan tolkning handlar sambandet mellan institutionaliseringsgrad, idéer och upp-nådda resultat inte om att institutioner i sig driver utvecklingen. Snarare speglar en ökad institutionaliseringsgrad den politiska maktens idéer om en ambitiösare miljöpolitik, trots en trögrörlig administration. Forskningsresul-tat från Måns Nilsson och Daniel Nohrstedt om den miljöpolitiskt intressanta energi- och kärnkraftspolitiken antyder också att en sådan trögrörlighet kan föreligga.91 En förändring av den institutionella strukturen kan då innebära en möjlighet till omprövning. Institutionell utveckling blir då en slags mätare på förmågan till politiskt lärande på miljöområdet. 92
89 Lundqvist (1980, s 196).
90 Se t.ex. (Lundqvist, 2000 s 22ff), (Lundqvist, 2001), (Lundqvist, 2004a).
91 Nilsson levererar i en studie av åttio- och nittiotalets klimat- och kärnkraftspolitik indika-tioner på att lärandets inflytande på policyproduktionen har varit sällsynt och ofta trögt, på båda områdena, se (Nilsson, 2005). Nohrstedt finner att bl.a. statliga myndigheter sällan ändrar ståndpunkt i kärnkraftsrelaterade frågor, se (Nohrstedt, 2007).
92 Samtidigt vet vi att relationen mellan å ena sidan statens institutionellt förankrade idéer, och å andra sidan den diskurs som vävs runt den miljöpåverkande verksamheten i företag och industrier, knappast kännetecknas av några raka “stuprör”: Att delar av statsmakten tänker nytt om miljön innebär inte nödvändigtvis att industrin gör det, vilket reser frågetecken kring det sambandet, (Sverrisson, 2005 t.ex. s 122ff).