Forskningen beskriver hur två problemstrukturer står mot varandra i sextio-talets politiska debatt om hur statens miljöpolitik bör utformas: avvägnings-tanken, som också kallas ekonomiavvägnings-tanken, respektive ekologitanken.70
De båda synsätten skiljer sig åt avseende synen på naturen: där ekologi-perspektivet ser naturen som en ”biologisk balansföreteelse” känslig för människans påverkan, ser avvägningsperspektivet naturen som ett knippe resurser att utnyttja, om än med förnuft. Ur Lundqvists beskrivning av av-vägningstanken framträder en bild av naturen som en konkret plats med geografisk bestämning, där också vissa resurser finns. I viss mån är naturen något som påverkar livet ”utanför”. Vi kan till exempel inte klara oss utan vatten, vilket därför måste vårdas. Andra naturresurser, som skog och grus, är inte livsnödvändiga, men ändå viktiga. Annars tycks det fullt möjligt att så att säga stiga ut ur naturen, för att vistas i någon annan samhällssfär. Arbete, produktion och de flesta sociala interaktioner, äger rum någon annanstans.
Att dessutom ha tillgång till ren natur sågs som en levnandsstandardfråga att ta itu med när de mer angelägna mänskliga behoven hade tillfredsställts.
Naturen ger både sociala värden i form av rekreation, likväl som natur beva-rad från mänsklig påverkan ger värdefull historisk kunskap. Även problem i naturen tycks uppfattas som varande något konkret och avgränsat. Ett för-orenings- eller exploateringsproblem är något som påtagligt devalverar triv-seln i naturen, dricksvattnets eller stadsluftens hälsosamhet, tillgången på grus, vetenskapsmännens tillgång till en viss sällsynt naturtyp att studera, osv.71 Uttrycket att ”vara ute i naturen” fångar i så måtto in denna natursyn.
70 Se framför allt (Lundqvist 1971, s 49f, 103f, 108ff), som är det ursprungliga upphovet till beskrivningen av de två perspektiven. Lundqvists material hämtas främst från riksdagstryck och utredningsprocesser – debattprotokoll, motioner, propositioner, utredningar och remissvar – men också ur pressklipp, varifrån han utläser vilka positioner som torgförs. Se även (An-shelm, 1995) och (Duit, 2002). Beskrivningen av ekologi- och ekonomiperspektivet nedan är i huvudsak en adaptering av Lundqvists beskrivningar av dessa idéer till mina analyskategorier.
71 Lundqvist (1971, s 49f, 103), se också (Anshelm, 1995, s 26, 32ff) om SAP, jfr även Hed-rén (1994, s 226ff) som dock talar om en dominerande miljödiskurs utifrån ett större och i tid
Ekologitanken kan karaktäriseras som ett helhetsperspektiv. ”Miljön” – en term som i ekologiperspektivet ofta ersätter ”naturen” – är allomfattande.
Den är det fysiska, biologiska och kemiska system vi lever i oavsett om det materialiseras som träd och fåglar eller av människor frambringade skyskra-por och stadsluft. Hur vi än vrider och vänder oss sätter miljön ramarna för vår existens. Naturen övergår från att ha varit en plats till att bli komplicera-de känsliga ekosystem där allt hänger samman, vars ramar och gränser mänsklig verksamhet måste anpassas till.72
Dessa skilda utgångspunkter avspeglas i problembeskrivningen. Det ekologiska helhetsperspektivet är till sin natur mer komplext än ”naturen-som-plats/resurs”-perspektivet. Uppfattningen om komplexiteten i de ekolo-giska systemen gör också att miljöproblemen uppfattas som svåra att över-blicka. Dagens mänskliga påverkan på naturen kommer att ge effekter i morgon som vi idag inte kan förutse.73
Allvaret i situationen kan utifrån denna skillnad målas upp olika. Ekolo-giperspektivet utgår från att situationen är allvarlig. Den ekologiska balansen är rubbad, och katastrof hotar om ingenting görs. De problem som syns idag är bara en förvarning om de som kommer till synes imorgon. Samhällsut-vecklingen är roten till det onda: industrialiseringen, urbaniseringen, den ökade levnadsstandarden, trafiken och det politiska systemets oförnuftiga styrning pekas ut som orsaker till problemet. Avvägningsperspektivet inne-bär en mycket större tilltro till problemets hanterbarhet inom ramen för det existerande politiska systemet.74
Att problemen ter sig olika betyder att kraven på åtgärder också ser olika ut. Utifrån ekologiperspektivet, med syftet att undvika en hotande katastrof, finns skäl för en bred arsenal av mer långtgående åtgärder. Det ställer krav på lagstiftning, mer resurser, differentierade skatteregler m.m. Ur avväg-ningsperspektivet, menar Lundqvist, är oviljan större mot politiska hästkurer.
Det ansågs inte möjligt att ändra konkurrensvillkor, eller bryta principen om skatteneutralitet. Grupper vars intressen får stå tillbaka för miljöintresset måste kompenseras. Olika intressen måste representeras och jämkas i styror-ganisationen.75
Bakom detta motstånd finns en föreställning om att tillväxt genom indust-rialisering är en förutsättning för framgångsrik miljövård: det ena ger pengar och det andra kostar. Till skillnad från ekologiperspektivet framhålls att det finns en skarp gräns för hur mycket producentintresset kan tåla, nedanför
mycket mer utsträckt material än Lundqvist och Anshelm: så hamnar hans fokus också mer på byggstenar än på berättelser, jfr kap 2 s 67ff.
72 Lundqvist (1971, s 108ff).
73 Lundqvist (1971, s 108ff), jämför (Anshelm, 1995, s 14ff), som beskriver den socialdemo-kratiska outsidern och debattören Rolf Edbergs formulering av miljöproblemen. För en be-skrivning om liknande internationella miljödiskurer, se (Dryzek, 1997, s 23-44).
74 Lundqvist (1971, s 108f).
75 Lundqvist (1971, s 109f).
vilken ytterligare jämkning inte är möjlig. Argumentet är starkt kopplat till konkurrensförmåga på utländska marknader. Ytterligare jämkning nedåt genererar inte bättre miljö, eftersom pengar till miljövård då skulle saknas.
Någon motsvarande gräns för naturens bärkraft identifieras inte. Ekologiper-spektivet ställer denna uppfattning på huvudet: mänskliga framsteg, ekono-min, o s v – allt är på sikt beroende av att underordnas ekologiska lagar.76
Det är också helt olika beslutslogik som förespråkas, och olika auktorite-ter som framstår som logiska problemlösare. Ekologiperspektivet rymmer dock lite olika hållningar, beroende på vilken roll vetenskapen ges för pro-blemets lösning. Å ena sidan kan den som uppfattar naturen som ett känsligt ekosystem på väg mot kollaps finna det rimligt att låta vetenskaplig ekolo-gisk expertis vägleda besluten. Den bakomliggande föreställningen är då att det går att finna objektiv kunskap om ekologiska samband, och att det går att upptäcka och beskriva kriterier för den exploatering av naturen som är möj-lig utan att balansen rubbas.
I en besläktad ekologisk tankeströmning ser man mindre optimistiskt på våra möjligheter att mer än ytligt avslöja dessa samband, åtminstone inom en snar framtid. Här spelar också kunskap om ekologiska samband en stor roll, men dessutom anbefalls respekt och försiktighet inför ingrepp som kan tän-kas rubba dessa balanser. Här spelar bidraget från en ansvartagande befolk-ning, som strävar efter att ”väga lättare” på en ansträngd jord, en större roll för problemets lösning, vid sidan av en auktoritativ reglerande stat.77 Oavsett tilltron till vetenskapen finns föga utrymme för pragmatiska avvägningar eller politiskt motiverade förhandlingar med dem som förorenar. Frågan ligger helt enkelt på en annan nivå.78
”Avvägningsperspektivet” syftar på utgångspunkten att miljövård uppfat-tas som ett legitimt intresse vid sidan av andra lika legitima (eller ännu mer legitima) intressen, och den ståndpunkten är förstås avhängig av att miljö-problematiken inte ses med samma allvarsögon. Naturvårdens intressen ska
76 Möjligen kan man ifrågasätta om avvägningstanken på ett idéplan i själva verket kan sägas handla om avvägning mellan olika legitima intressen, till skillnad från ekologiperspektivet som vill överordna ekologins krav. Avvägningstankens ”gärna fin miljö om bara ekonomin är i balans” kanske kan speglas i ett motstående ”gärna ett blomstrande näringsliv om bara de ekologiska systemen är i balans”. Skillnaden är kanske snarare att avvägningstanken formule-rades i maktens centrum, där olika intressen måste beaktas och jämkas, åtminstone på ett retoriskt plan, medan ekologitanken formulerades där sådana hänsyn inte behövde tas (se vidare nedan). Ekologitanken mot ekonomitanken är i så fall mer adekvata beteckningar.
77 Jamison identifierar en sådan nyorientering i sjuttiotalets miljörörelse i Sverige, då naturin-tresset (jfrt med samhällsinnaturin-tresset) blev viktigare för miljöengagemanget, se (Jamison, Eyer-man, & Cramer, 1990, s 24-39). Här kan vi se den svenska miljörörelsen i relation till den omgivande världen: Dryzek (1997, s 153-193) beskriver en “grön radikalism”, som tar fart i slutet av sjuttiotalet, i liknande termer. Rörelsen liknar den tidigare ekologiskt orienterade gränsfixerade miljörörelsen, men trodde mer på att människors förnuft eller instinkter skulle leda mot naturliga, småskaliga och mindre materialistiskt orienterade levnadsmönster med svagare hierarkiska regelstrukturer. Se också Anshelms beskrivning av Broderskapsrörelsen m.fl. i (Anshelm, 1995, s 14, 64-86).
78 Lundqvist (1971, s 49f).
”beaktas” men kan få stå tillbaka när ”en ur allmän synpunkt riktig” avväg-ning ska göras. Naturvårdsintressen som kan uttryckas i ekonomiska termer får vid denna avvägning, mot bakgrund av prioriteringen av tillväxt och eko-nomi, en fördel framför naturvårdsintressen som inte kan uttryckas i ekono-miska termer. Riktigheten i avvägningen kan emellertid inte mätas med ve-tenskapliga kriterier. Avvägningstanken, i svensk tappning, söker praktiska förhandlingslösningar. Avvägningstanken speglas i beslutsprocessen genom intresserepresentation och nämndorganisation.79
I båda perspektiven tycks alltså finnas en tilltro till politiken, fast de yttrar sig mycket olika. Avvägningsperspektivet innebär att politikens spelregler sätts i högsätet beträffande fastställandet av målet för politiken, medan en begränsad uppsättning politiska interventioner kan accepteras. Främst är det värnande om ekonomiska spelregler, och behovet av tillväxt, som sätter gränserna för vad som kan accepteras. Det betyder att även om omfattningen av miljövården bör bestämmas politiskt (under hänsyn till ekonomins spel-regler), kan inte generella mål uppställas, eftersom möjligheter och svårighe-ter i enskilda situationer måste avvägas. Ekologiperspektivet å andra sidan ser målet som vetenskapligt givet eller åtminstone bestämbart, och anser att det politiska systemets alla verktyg måste användas för att nå detta mål.
Även när det bedöms som svårt att avgöra vad naturen tål, är utgångspunkten att vi vet att ekosystemen är så känsliga att den givna slutsatsen är påbjuden försiktighet. Tillståndet i miljön bör sätta standarden för styrningen. Man kan här se en skillnad mellan en definition av politik som konfliktlösning och politik som problemlösning. Skillnaden sammanhänger med en skillnad i synen på de aktörer som skapar miljöproblemen: företräder de ett särintres-se eller bara ett särskilt intressärintres-se?
Den beskrivna svenska policydiskursen ska sammanfattas med hjälp av schemat från kapitel figur 6.1. Den under sextiotalet institutionaliserade svenska miljövårdsdiskursen har följande karaktäristika:
79 Lundqvist (1971, s 49ff). Beskrivningen av den nationella diskursen kan speglas i Dryzeks beskrivning med internationellt perspektiv, av olika västerländska miljödiskurser. Avväg-ningsperspektivet är besläktat med de pragmatiska problemlösardiskurser han beskriver, där miljöproblemen erkänns, men behandlas som väl avgränsade och lösbara inom ramen för den politiska ekonomin i industrisamhället, se (Dryzek, 1997, s 61). Varken den administrativa rationalismen, den ekonomiska dito eller den demokratiska pragmatismen fångar dock in det svenska beslutssystemet, där principen om avvägning speglas i intresserepresentation, (Dry-zek, 1997, s 63-119). Den organisatoriska lösningen var dock inte självklar utan har fram-ställts som en kompromiss mellan å ena sidan regeringens (och Naturvårdsverkets) hållning, där rent administrativa avvägningar var huvudlinjen, och å andra sidan industriintressen, vars samarbetsvilja staten var beroende av, se (Duit, 2002, s 113ff), se också (Anshelm, 1995, s 14-28).
Figur 6.2 Avvägningsperspektivet
1. förutsättningar och problem
2. aktörer dvs. a) problemlösare, och b) problemmakare, samt 3. styrsystem
Det miljöproblem som ska hanteras beskrivs till att börja med mest i termer av smuts, obehag och oskönhet, så småningom allt mer i termer av hygien-problem och ohälsa.80 I ganska liten utsträckning är miljön i sig, och naturen i sig, föremål målet för politikens omsorger. Att bevara och skydda djur, växter och natur, det vill säga den tidiga naturvårdsrörelsens agenda, kunde till och med framstå som något mossigt (och borgerligt), något man ville distansera sig ifrån.81 Det hindrar inte att bevarandeintressen lika väl som andra intressen väl låter sig inkorporeras i avvägningsmodellen.82
Den miljödiskurs som under sextiotalet konkurrerade med avvägnings-tanken, sammanfattas på nästa sida:
80 M. D. Pierre (1996, s 123-168, särskilt 164), Lundqvist (1971, t.ex. s 58, 78f och 174ff)
81 Den tidiga miljörörelsen beskrivs bl.a. av (Rothstein, 1992 s 253-269). Se (Anshelm, 1995, s 13) och (Jamison et al., 1990, s 17f) om socialdemokratins distanseringsstrategi.
82 Även sedan delar av miljörörelsen radikaliserats under senare delen av sextiotalet betydde inte det att mer traditionella bevarandeperspektiv på naturvården försvann, se (Jamison et al., 1990, s 22f).
1 Naturen en plats, en knippe resurser.
Värden på spel: industrins livskraft, resurshus-hållning, rekreation, hälsa, historiska naturmiljöer. Av-gränsade tekniska problem.
2a Intressen: industriföreträ-dare och naturintresset.
Underordnat: Experter på miljöhot, hälsofrågor och industriteknik.
3 Statskontrollerad intresseavvägning, vägning kostnad mot nytta, planering, lokalisering.
Intresserepresentation och individuell tillståndsprövning. Bidrag/ kompensa-tion.
2b Industrin, och dess begripli-ga brist på kunskap om indu-strins effekter på miljön, dess beroende av tillgänglig teknik och ekonomiska realiteter.
Figur 6.3 Ekologiperspektivet
1. förutsättningar och problem
2. aktörer dvs. a) problemlösare, och b) problemmakare, samt 3. styrsystem
Grundproblemet är alltså enligt den ekologiska idéstrukturen större och svå-rare. Naturen tecknas inte bara som ett komplexare fenomen, utan männi-skan placeras här i miljön, som en del av den. En viktig tanke är att naturens intrikata samspel gör effekter av mänsklig verksamhet både svåra att faststäl-la och svåra att reversera. Om samhället fortfar att utformas på kollisions-kurs med miljöhänsyn kommer effekterna bli katastrofala. Ekosystemens komplexitet gör att mänsklig påverkan har svåröverskådliga effekter, som inte heller genast blir synliga. När ekosystem väl brutit samman kan samhäl-let då inte backa ett steg till den situation som rådde strax innan samman-brottet.83
83 Dryzek beskriver vad han kallar ”Survivalism” i vilken Lundqvists ekologiska perspektiv känns någorlunda igen, med det viktiga undantaget att den förra tanketraditionen beskrivs som både mycket mer elitistisk och mer internationellt inriktad. Överbefolkningen och resursför-brukning i ett globalt perspektiv är en viktig del av ”survivalism”-diskursen. Problem formu-leras med utgångspunkten att det är befolkningsökningen i de fattiga länderna som är proble-met, och den resursförbrukning som följer när fattiga människor ökar sin levnadsstandard.
Grundtonen var pessimistisk, men lösningar antogs behöva bygga på hierarki, och förutsatte att samhällseliten på den nordvästliga delen av klotet utgjorde hierarkins topp. – Det är ur det perspektivet kopplingen ska ses mellan den under sjuttiotalet mycket omtalade Romklubben (där bl.a. akademiker och multinationell företagarelit samverkar) och ”survivalism”, se
(Dry-1 Naturen ett komplext system, alltings förutsättning. Värden på spel: mänsklighetens överlevnad.
Systembalansen allvarligt rubbad.
Okunskap: systemkollapps troli-gen närmare än vi inser.
2a Naturvetenskaplig, särskilt ekologisk, expertis.
(Ansvarstagande medborga-re)
3 Vakta på, om möjligt identifiera naturens gränser. Absolut re-glering av industrin grundad i expertkunskap och försiktighet.
Syfte styrmedel: ”väga lättare” på jorden, spara och hushålla
2b Industrin och dess bristan-de ansvarstaganbristan-de.
Befolkningen, som kräver att (industrin bidrar till att ge) allt högre levnadsstandard.