Man kan säga att konstruktionen av politikens domän också avspeglar en tänkt maktfördelning. Utan legala implikationer ger det ändå en angivelse av var det kan anses relevant och legitimt att hävda miljöpolitiska principer, både för statsmakten i relation till det omgivande samhället, och för olika samhällsaktörer i relation till statsmakten.44 Att se hur denna domän utformas och förändras är således av intresse. Här får den formella politikområdesin-delningen i budgeten tjäna som mått på domän och domänförändring.
Utvecklingen av politikområdet i statsbudgeterna under denna tid förmed-lar intrycket att miljö- och naturvårdsfrågorna inledningsvis förts upp på den politiska dagordningen i små och avvaktande steg. Det börjar alltså med att
”Naturvårdsverksamhet” 1964 dyker upp som en egen budgetpost, under Jordbruksdepartementets ansvar. Till en början omnämns detta inte alls i den inledande ansvarsbeskrivningen, och ter sig därför som en nyordning lite i förbigående. Politikområdet bildas genom att utgifter för en ny Naturvårds-nämnd (inrättad 1 juli 196345) förs samman med några redan existerande poster, som föreningsbidrag till naturvårdsupplysning46, markägarersättning samt förvaltningen av de naturvårdsobjekt som staten äger själv.47 Den socia-la dimensionen syns i budgeten från och med 1966 i posten Avsättningar till friluftslivets främjande, men att främja allmänhetens tillgång till naturen var redan från början en del av Naturvårdsnämndens uppdrag.48
Administration av naturvård och friluftsliv, i liten skala, inte minst klas-sisk bevarandeinriktad sådan, är alltså till en början politikområdets kärna.
Man kan uttyda förslagsaktiviteten och besluten om att bygga ut naturvårds-organisationen som en vilja att formulera en ny naturvårdspolitik och ta frå-gan på större allvar, en vilja som dock ännu inte uttrycks i någon särskilt bestämd ny riktning. I den statsverksproposition 1964 där naturvårdsnämn-den presenteras får vi under ”motiv” bara veta att:
[n]aturvårdsnämnden framhåller att den endast i ringa utsträckning kan grun-da sina förslag till äskanden på egna erfarenheter. [...] Vad gäller den aktuella verksamheten uttalar naturvårdnämnden, att den nyligen påbörjat arbetet med sådan inventering och planering, som erfordras för den intensifierade natur-vården.49
44 …och när ansvarsfördelningen inom statsmakten är oklar för en företrädare för statsmakten i förhållare till en annan.
45 Proposition 1966:1 (bilaga 11 s 298), även (Lundqvist, 1971 s 58).
46 Bidrag till Naturskyddsföreningen, Samfundet för hembygdsvård och Vetenskapsakademi-en, ffa till upplysning, men också forskning. Se (Rothstein, 1992, s 253-260) för en beskriv-ning av förebeskriv-ningarnas stora roll i den tidiga naturvårdspolitiken.
47 Proposition 1964:1, (bilaga 11, post K Naturvårdsverksamhet).
48 Myndighetens ansvarsfunktioner var knutna till den nya Naturvårdslagen från 1964 (NvL 1964:822), som reglerade naturvård och strandskydd, också utifrån sociala utgångspunkter. Se även (Lundqvist, 1971, s 63, 66).
49 Proposition 1964:1 (bilaga 11 s 266).
Konkretare än att existerande budgetposter borde förstärkas, och att nämn-den behöver ytterligare medel för att i ”stegrad takt” fortsätta nämnda ”in-tensifiering och planering” av naturvården, blir det inte.50
Utvecklingen av politikområdet under 1966-69 indikerar däremot ett nytt och vidare grepp över miljöfrågorna. År 1966 syns ett första tecken då det nyinrättade Institutet för vatten- och luftvårdsforskning inordnades i politik-området.51 De nya myndigheterna Naturvårdsverket (1967) och Konces-sionsnämnden för miljöskydd (1969) representeras av nya poster, men också nya uppgifter. Naturvårdsverket och än tydligare Koncessionsnämnden har företag och industri som sitt verksamhetsområde, vilket tillsammans med det år 1969 införda bidraget till industrin för vatten- och luftvårdsåtgärder kan sägas förskjuta politikområdets tyngdpunkt.52
Året efter, 1970, sker bara marginella justeringar bland posterna, och poli-tikområdets organisatoriska utveckling tycks avstanna – även om budgeten fortsätter att expandera, se ovan, och man kan notera att ”miljö” ersätter
”natur” i flera titlar.53 Riktigt nytt efter det är egentligen bara ett bidrag till Förenta Nationernas miljöfond i 1973 års budgetförslag, i kölvattnet av den stora FN-konferensen om miljön som hölls i Stockholm 1972.54
Domänen etableras alltså 1963-64, men utvecklas till att omfatta nya poli-tiska uppgifter framförallt 1967-69 och förändras därefter bara marginellt under perioden.
Förändringsindikatorerna sammanfattade
De ovan beskrivna delförändringarna ska för översiktlighetens skull sam-manfattas i tabell 7.1 för att se vilka mönster av policyförändringar som framträder.
50 Proposition 1964:1 (bilaga 11 s 266-273).
51 Proposition 1966:1 (bilaga 11 s 298). Industrin och staten samfinansierade forskningsinsti-tutet.
52 Proposition 1967:1 (bilaga 11 s 172), proposition 1968:1 (bilaga 11 s 212), proposition 1969:1 (bilaga 11 s 205).
53 ...som att hela budgetposten byter namn till Miljövård, bidrag för Naturvårdsupplysning blir Miljövårdsinformation, Naturvårdsforskning blir Miljövårdsforskning, Stöd till idrotten ersät-ter Fonderingar för friluftslivet. Det enda tillskottet sker när Ersättning för vissa skador av rovdjur flyttas från posten Diverse, se proposition 1970:1 (bilaga 11 s 178).
54 Förändringar: ett omfattande organisationsstöd till idrotten, vid sidan av anläggningsstödet, en Rikskampanj mot nedskräpning (finns mellan 1971 och 1973 som en särskild post jämte miljövårdsinformation), och bidrag till ”miljövårdande” åtgärder (ersätter ”vatten- och luft-vårdande” dito inom industrin), se proposition 1971:1 (bilaga 11 s 155), proposition 1972:1 (bilaga 11 s 166), proposition 1973:1 (bilaga 11 s 167), proposition 1974:1 (bilaga 11 s 158).
Man kan notera att när Sverige 1971 avger sin nationalrapport till FN, inför nästkommande års stora konferens, inkluderas i beskrivningen av miljöarbetet också Socialstyrelsens ansvar för hälsovådliga föroreningar, hälsovårdsstadgans reglering av sanitära olägenheter, Veteri-närstyrelsens ansvar för livsmedelshygien och jaktlagstiftningens reglering av viltresursen, (Sveriges nationalrapport till Förenta Nationerna rörande den mänskliga miljön, 1971 s 45ff).
Åren 1963-64 tillskapas politikområdet naturvårdspolitik, med ny huvud-organisation och en samlad lagstiftning. Insatserna på det nya politikområdet är emellertid i stort sett bara en samling av redan befintliga budgetposter och regler. Det kan tolkas som en utfästelse att naturvårdsfrågorna ska tas på större allvar, i kombination med en osäkerhet om vad detta större allvar i praktiken kräver. ”Något” måste och ska göras, men vad?
År 1966 har luftvårdsfrågan vunnit insteg på miljöpolitikens område, me-dan friluftsintresset prioriteras upp: De natur- och miljövårme-dande uppgifterna utvecklas. Året efter tar avloppsfrågan över åtminstone som ekonomiskt dominerande miljöpolitisk uppgift. Avlopp och utsläpp kan tillsammans sägas utgöra en ny politisk uppgift: att i miljövårdande syfte ta hand om det moderna samhällslivets mindre önskvärda bieffekter i form av föroreningar.
År 1969 institutionaliseras arbetet mot föroreningar också legalt som politik-områdets kärna, med pragmatisk tillståndsprövning som verktyg. Därefter sker bara marginella förändringar av uppgifter och maktfördelning, även om resurstilldelningen – politikområdets prioritering – fortsätter att stiga.
När de olika förändringsindikatorerna beskrivs tillsammans blir det alltså tydligt att det kan vara nog så rimligt att se de olika indikerade förändringar-na som delsteg i en process. Några kommentarer kan göras i samband med en sådan tolkning:
För det första: Tolkade tillsammans, som steg som bygger på varandra, ger indikatorerna ett annat intryck än någon enstaka av dem skulle göra – åtminstone gäller det budgetförändringar i förhållande till de andra måtten.
För det andra: Osäkerheten om vad som egentligen är en policyförändring på rätt nivå för teoriernas förklarande mekanism kvarstår. En jämförelse mellan å ena sidan miljöbudgetens i sin helhet utveckling, och andra sidan naturvårdsutgifternas utveckling, visar att de största förändringarna i dessa poster sker vid olika tidpunkter. Beträffande naturvårdsutgifter utgör istället 1965 års budget, och 1969 och 1970 års budgetar de största trendbrotten.
Och hade vi följt enskilda budgetposter oavsett vilken slags politik de räkna-des som, det vill säga oavsett vilken slags problem verksamheten antas lösa, så hade den stora omvälvningen i politiken som indikatorerna visar på 1967 blivit betydligt mindre. Själva storleken på det avloppsreningsstöd som nio-dubblar politikområdets budget detta år förändrades ju nämligen inte alls, just då.
Här kan det vara på sin plats att påminna om antagandet ovan, att vi bör söka idéstrukturer och förändringar av sådana idéstrukturer på en nivå där sådana mekanismer som teoriperspektivet laborerar med rimligen kan för-väntas ha intressanta inlåsningseffekter som styr det aktuella beslutsfattan-det. De tolkningsramar som styr regeringens beslutsfattande och därmed policyproduktionen kan antas handla just om vilken slags prioritering mellan olika uppgifter som ska göras, enligt vilka övergripande principer, snarare än (eller åtminstone lika mycket som) om hur en enskild sakpolitisk uppgift ska lösas. Därför verkar det rimligt att söka förändringseffekter på en
Tabell 7.1 Förändringsindikatorerna sammanfattade
År Domän Budget Organisation Reglering
1963 Naturvårdsnämnden
1965 Stor ökning Principbeslut om SNV
1966 Utvidgas
övergripande nivå där miljöpolitikens inriktning snarare än behovet av av-loppsrening bestäms. Men det kan förstås också vara så att även om övergri-pande miljöpolitiska tolkningsramar styr politisk interaktion, så organiseras sakfrågornas lösning ändå i arenor på en mer småskalig nivå. För att under-söka den saken, det vill säga om beskrivningen ovan av ett politikområde som utvecklas stötvis är rimlig, ska idéinnehållet i politiken under perioden undersökas närmare, med hjälp av tolkningsramarna från kapitel 6.
7.2 Förändring av miljöpolitikens tolkningsramar:
två spår
Den bild som förmedlades av indikatorerna, att intresset att ”göra något”
kom före en förändring av tankarna kring naturvårdens uppgifter, får stöd av tidigare forskning.1 Men politikens tankegods var inte alldeles oförändrat.
Kopplingen mellan naturvård och friluftsliv förstärktes tidigt under perioden, vilket kan sägas utgöra en folklig twist på den gamla bevarandetanken. Na-turområden och naturtyper var värdefulla att spara och bevara också för att de erbjöd rekreation och naturupplevelser för den breda befolkningen.2 Det var emellertid fortfarande en fråga om vård och förvaltning av avgränsade platser. Naturvård handlade i början på sextiotalet i hög grad om landskaps-bilden – ett framträdande och talande begrepp i 1964 års naturvårdslag – och om hur den skulle kunna göras eller bibehållas estetiskt tilltalande, trots be-hovet att nyttja olika naturresurser.3