Förändring av miljöpolitikens formella domän och andra ”hårda” mått på policystabilitet och förändring andra ”hårda” mått på policystabilitet och förändring

I idéstrukturperspektivet antas förändring av idéer gå hand i hand med insti-tutionell och materiell förändring. Sättet att resonera om miljö och miljöpro-blem antas styra vad som betraktas som möjliga och lämpliga handlingsal-ternativ, och därmed vad som faktiskt görs. Med ett sådant synsätt blir det rimligt att se institutionell och materiell förändring på politikområdet – be-slut om institutionell och materiell förändring för att hålla oss till definitio-nen av policy som legitima viljeyttringar – som indikatorer på att nya idéer vunnit insteg i politiken.

91 Om det ska göras med hjälp av realtyper är det viktigt att utmejsla positioner som speglar empiriskt konstaterade intressanta skiljelinjer, men det spelar mindre roll om dessa är var-andras logiska motsatser eller inte, jfr (Hedrén, 1994, s 80f).

Det betyder inte nödvändigtvis att nya policyidéer om det möjliga och önskvärda alltid omsätts i ny institutionell och materiell regeringspolitik.⁹² Däremot kan det förväntas att institutionsförändringar och materiell föränd-ring oftast åtföljs av förändföränd-ringar av legitimerande idéer. Det bör alltså, om idéstrukturperspektivets antaganden om instängande idéer stämmer, gå att skapa sig en uppfattning om när policyidéer byter skepnad i materialet med hjälp av institutionella och materiella indikatorer.⁹³

Alternativt skulle man, fortfarande inom teoriperspektivets ram, kunna förfäkta tanken att de materiella och institutionella aspekterna av politiken inte alls bör ses som indikatorer utan som politikens väsentliga innehållsliga kärna. De idéer som präglar politiken är då istället intressanta för att de styr de materiella och institutionella dimensionerna av politiken. Den observerba-ra effekten torde bli densamma. Också då bör stabilitet och förändring i idé-er, resursfördelning respektive institutionell utveckling följas åt.⁹⁴

Men vad kan man då konkret använda som indikatorer på policyföränd-ring, alternativt använda som alternativ beskrivning av politikområdets vik-tiga aspekter? För att fungera i en generell teori om policyproduktion bör dessa aspekter kunna uttryckas i generella termer, och alltså inte vara speci-fikt kopplade till miljöpolitik eller enskilda sakfrågor. De möjliga

92 Se (Duit, 2002) om miljöpolitiken, jfr (Dahlström, 2004) om svensk invandrarpolitik. Vi bör inte, ens om vi tror att tolkningsramar spelar en avgörande roll för politisk handling och praktik, automatiskt förvänta oss överensstämmelse mellan tolkningsramar och handling, om inte den som tolkar och den som handlar är densamma.

93 Diskursanalytiskt inspirerade policyanalytiker kan uttrycka sig polemiskt på ett sätt som tycks utesluta varje släktskap med ”traditionell” karaktärisering av policy och policyföränd-ring. T.ex. hävdas det att eftersom institutioner är diskursivt konstruerade kan vi inte förstå dem utan ett diskursivt perspektiv, ”outside of the discourse” (Fisher, 2003, s 44f). Jag menar dock att de alternativa mått eller indikatorer på policyförändring som jag valt kan sägas utgå från en rationalistisk metadiskurs om för politikens genomförande betydelsefulla faktorer, som de mer specifika tolkningsramarna formuleras inom. I princip är det riktigt att vi inte riskfritt kan förutsätta vad t.ex. fördubblad budget betyder ”utanför diskursen”, se (Fisher, 2003, s 41f, 49f), men för att kunna bedriva vetenskap måste forskaren bestämma sig för när det är värt att ta risken att ha en förutfattad mening, och var och i vilket avseende etablerade meningar ska undersökas. Jämför rimlighetskriteriet i narrativ teori, som diskuterades i kapitel 1.2 s 26.

94 Fortfarande är alltså inte de använda indikatorerna, eller alternativa måtten, nödvändigtvis att betrakta som i någon mening objektiva institutioner oberoende av diskursiv mening. Också ett beslut om budgettilldelning kan ses som en del i ”berättelsen om hur miljöpolitiken bör skötas”. En tänkbar invändning mot försöket att hitta indikatorer på policyteorierna, dvs. de sociala konstruktionerna av miljöpolitiken, är att både indikatorerna och antagandena om samband är för reduktionistiska. Att säga att de diskursiva sambanden är för komplexa för att vi ska kunna säga något generellt om dem kan emellertid te sig förvillande likt utsagan att de inte finns. För mig är den intressanta frågan vad påståendet att idéer och praktik är oupplösligt förbundna och styr varandra närmare bestämt betyder. Idéstrukturperspektivet ställer frågan (antar) att det vetenskapligt går att uppnå mer än förståelse av denna förbundenhet i det en-skilda fallet vid en enskild tidpunkt. Den reduktionistiska beskrivningen av policyidéer och policypraktik är alltså ägnad att besvara frågan om det går att urskilja mönster i utvecklingen av policy som social konstruktion som kan uttryckas i generella termer – må så vara om denna kunskap är giltig bara inom en diskurs om den moderna staten och de nyttor den kan fördela, en diskurs som både forskaren och analysobjektet rör sig inom.

ven är många (jfr kap 4). Tanken med de alternativa mått som här valts är att de ska komplettera definitionen av policyteori som politikens kärna och fort-farande vara rimliga utifrån det diskuterade teoriperspektivet.⁹⁵ De handlar alltså fortfarande om politik i form av centrala beslut och legitima avsikts-förklaringar.

Medelstilldelning

Ett klassiskt mått på policyförändring, som till exempel använts av Wildavs-ky i hans argumentation för att politiskt beslutsfattande normalt sker inkre-mentellt, är budgetförändringar.⁹⁶ Även Jones och Baumgartner använder detta mått.⁹⁷ Få skulle säga att medelstilldelning är en oviktig aspekt av poli-tiken, och många ser nog fördelningen av gemensamma resurser som politi-kens grundläggande uppgift. Ändå fångas budgeteringsfrågor inte nödvän-digtvis in i definitionen av policy som teori.

Ett problem med ekonomiska mått är förstås att politik inte alltid kostar pengar i statsbudgeten. Incitamentförändring i form av ekonomiska bidrag skulle till exempel kunna få samma substantiella effekter på den tilltänkta målgruppen som ett förbud, men få helt olika konsekvenser på statsbudgeten (här kan man dock se organisatoriska satsningar som ett kompletterande mått, se nedan). Likafullt är budgetförändring en typ av förändring, och en viljeyttring. Det är varken orimligt att se det som ett tecken på uppmärksam-het, som en indikator på ambitionsnivå, eller helt enkelt som ett mått på om en satsning är ”stor” eller ”liten”.

Blotta storleken på statsbudgetens satsningar på politikområdet kan alltså tänkas indikera när miljöfrågan är mer eller mindre ”het”. Både trendbrott och nivåskillnader kan vara intressanta. Utvecklingen av miljöanslagen be-skrivs nedan med hjälp av vad som kan kallas miljöpolitikens huvudanslags-post i budgetpropositionen: det som, när natur och miljö först syns bland budgetposterna 1964 kallas Naturvårdsverksamhet, sedan Miljövård, Miljö-vård mm, Miljö, och MiljöMiljö-vård igen, först inom Jordbruksdepartementets ansvarsområde, och sedan i olika varianter av miljödepartement.⁹⁸ Det är alltså utvecklingen av politikens kärnområde, under ett departements ansvar.

95 Jfr Steinbergers användning av Lowis policytypologi (se dock äv ovan kap 4) för att karak-tärisera huvuddragen i tankegångarna bakom olika politiska program: en sådan typologi kan tänkas konkurrera med min uppställning av idéernas huvudkomponenter snarare än komplet-tera den (Fisher, 2003, s 64f).

96 Wildavsky (1964).

97 Jones et al. (2003).

98 Från statsverkspropositionen 1970 kallas det Miljövård eller Miljövård m.m. under samma departement. Efter miljödepartementets tillkomst heter politikområdet Miljö, till skillnad från Energi. Från 1990/91 betecknas politikområdet åter Miljövård, till skillnad från bl.a. Strål-skydd och Kärnsäkerhet. Mellan 1996/97 och 1999/00 betecknas området också Utgiftsområ-de 20A. Det anges vilka poster som räknas till utgiftsområUtgiftsområ-de A, men Utgiftsområ-den sammanlagda sum-man för 20 A måste framräknas. Från och med år 2000, dvs. proposition2000/01:1 försvinner beteckningen A och B på posterna i utgiftsområde 20, när det som året innan kallades miljö-vård respektive strålskydd och kärnsäkerhet slås samman i en gemensam miljömiljö-vårdspost. Jag

Tidsserien fångar också in förändringar i redovisningsvanor som inte omedelbart har med någon önskan att öka eller minska resurser till olika enskilda program att göra, till exempel när enskilda poster flyttas från ett departements ansvarsområde till ett annat, eller mellan departementets hu-vudposter. Genomgången av politikområdets gränser ger dock möjlighet att åtminstone i grova drag urskilja vad som är nysatsning och vilka förändring-ar som beror på nya redovisningsvanor. Budgettrender blir alltså intressanta i kombination med en kartläggning av policyområdets utformning. Idealt sett hade först en idémässigt sammanhållen policy identifierats, varefter me-delstilldelning för just denna policy kartlagts. Det har inte varit möjligt. Viss uppspaltning i olika typer av satsningar görs emellertid.⁹⁹

Politikområdets utformning

Att det finns skäl att skilja nysatsningar från gamla poster som flyttats in under miljöpolitisk etikett betyder inte att förändrade redovisningsvanor är ointressanta. Budgetpropositionens organisering i ansvarsområden och pos-ter kan ses som ett uttryck för vad som betraktas som naturliga politikområ-den – vilket ger en formell tolkning av politikområdets domän. Skiften i vilka sakfrågor som får egna rubriker och vad som bakas in i större poster kan också se som ett uttryck för vad som för tillfället ses som särskilt viktigt.

Även när impulsen att förändra politikområdets gränser är administrativ sna-rare än miljöpolitisk torde resultatet spegla en dagsaktuell uppfattning om vilka frågor som hör ihop.¹⁰⁰

Indelningen av frågor i politikområden på ett nytt sätt är alltså en indika-tor på att något har skett med politikens idéer. Betraktar man budget som ett uttryck för hur resurser organiseras kan det dessutom ses som en inte helt oväsentlig förändring i sig.

Organisation

En med budgetfördelning besläktad dimension av politiken är hur statsmak-ten organiserar sig för att omvandla resurser till effekter, och för att markera politiskt ansvar. Nya ansvarsområden får inte sällan en ny myndighet. Såda-na kan i sig vara att betrakta som en tillskapad resurs i det att de tillför staten handlingsförmåga, åtminstone i så måtto att det finns en aktör att ta i bruk.

Också om man tänker på politikens organisering i termer av förutsättningar för idé(re-)produktion är det rimligt att betrakta tillskapandet av nya

har valt att summera de poster som året innan utgjorde kategori A, men man skulle kunna betrakta kärnområdet miljövård som utvidgat med kärn- och strålfrågor. Budgetposterna är omräknade i 2000 års penningvärde.

99 I litteraturen kan satsningar på miljöforskning urskiljas, se (Loftson, Hedrén, Hjort, &

Löwgren, 1993, s 86), (M. D. Pierre, 1996, s 201), (Lundqvist, 1996, s 284)

100 Men det kan också indikera en innehållslig förändring av miljöpolitikens idéer. För ända-målet att identifiera förändringar i politikområden används samtliga budgetpropositioners (eller statsverkspropositionerna, som de hette vid periodens början) beskrivningar av politik-området natur och miljö.

liga aktörer, eller en ny myndighetsstruktur där aktörer tvärt om försvinner eller slås ihop, som ett led i en förändring. Nya organisatoriska arenor kan betraktas som tecken på ett nytt identifierat behov, som i sin tur härrör från ett nytänkande. Men nya arenor för kunskapsinhämtning och bearbetning (som ju myndigheter ofta är) kan också, i enlighet med idéstrukturperspekti-vets antaganden om betydelsen av det intellektuella arbetets organisering, betraktas som jordmån för ytterligare förändring.

Därför uppmärksammas också introduktionen av nya offentliga aktörer, eller (mindre vanligt) avvecklandet av offentliga aktörer, som en aspekt av resursfördelning och policyförändring. Flytt av ansvar mellan olika nivåer, och omskapade revirgränser kan också ses som uttryck för nya föreställning-ar om vilken typ av lösningsorganisation som behövs, men även som strate-gier för att komma loss från de idéer som institutionaliserats i rådande orga-nisation.¹⁰¹ Det är heller inte orimligt att se tillsättandet av en utredning av principiell eller organisatorisk karaktär, med mandat att lägga konkreta för-slag, som ett led i en regeringens omprövningsprocess. Men detta, såväl som de färdiga utredningarnas faktiska betydelse i regeringens propositionsskri-vande, måste bedömas från fall till fall.

Typ av regelsystem

I kapitel 4 diskuterades svårigheten att kategorisera styrmedel på ett sätt som fångar in fundamentala aspekter av den beslutade politiken, och intressanta avgörande förändringar av densamma. Valet att rikta intresset mot politikens policyteori snarare än styrmedelstyper var också ett sätt att hantera antagan-det att frågan om vad som är en intressant eller viktig styrmedelsförändring är svårt att lösgöra från sammanhanget. När vi nu ska diskutera hur olika mått på (eller aspekter av) policyförändring hänger ihop är det ändå intres-sant att försöka mäta styrmedels förändring med någon slags situationsobe-roende kriterier. Samtidigt bör det fortfarande vara förändringar som idé-strukturperspektivet rimligen kan förklara.

En möjlig utgångspunkt för att formulera ett sådant mått på policyföränd-ring är att undersöka förändpolicyföränd-ringar i hur politikområdets regelsystem fördelar makt och inflytande. Med ett aktörsorienterat perspektiv på politik kan man säga att det viktigaste som politiken har att fördela är handlingsutrymme – med andra ord makt. En intressant förändring av politiken handlar således främst om förändringar av vem som ges inflytande över de samhälleliga beslut som löpande kommer att påverka den aktuella frågan, i det här fallet natur och miljö.¹⁰² Här får man vara uppmärksam på att vi får ställa frågan

101 Rothstein (1986).

102 Elinor Ostrom föreslår att vi ska se på regler i termer av hur de strukturerar relationen mellan aktörer i en viss beslutssituation, se (Ellinor Ostrom, 1986). Ostrom talar själv inte om makt och maktutövning eller maktrelationer. Policyproduktion blir istället försök att påverka relationerna mellan aktörerna i en ”aktionssituation” – institutionerna är relationerna mellan

Vem ges makt över vad? för att fånga in alla relevanta maktförskjutningar (domänfrågan igen!), liksom att många olika slags regeländringar kan ge upphov till sådana förskjutningar. Ellinor Ostrom skiljer mellan sju olika slags regler, bland annat fördelning av positioner, preferensaggregeringsreg-ler och regpreferensaggregeringsreg-ler som styr kommunikation och informationsinhämtning, vilka samtliga påverkar beslutssituationens struktur, och därmed i vems favör be-slut kommer att fattas.¹⁰³ Också här finns tidigare forskning att utnyttja. And-reas Duit studerar principiella regleringsförändringar på miljövårdens områ-de, med tyngdpunkt på förändring av berörda aktörer som ges legitimt infly-tande över en fråga, och dessa aktörers jurisdiktion. Duit talar om ”auktorise-rade spelare”. ¹⁰⁴

Samband mellan olika policymått

Tillsammans, menar jag alltså, kan måtten ovan ses som viktiga förändringar i sig, men också som indikatorer på att det ”händer saker” i miljöpolitikens idébagage. Tanken bakom indikatorerna är att om satsade resurser och orga-niseringen av dessa resurser förändras, eller om nya aktörer släpps in i be-slutsfattandet, kan vi misstänka att politikens idégods också har förändrats.

(Även om motsatsen inte gäller, att nya idéer nödvändigtvis indikerar bud-getförändringar eller förändringar i aktörskonstellationer, så tänks idéer styra – stabilisera eller förändra – politikens resurs- och maktfördelning.)

Man kan också tänka sig att dessa olika förändringar snarare är samman-hängande steg i en process. Om statsapparatens resurser i hög utsträckning ägnas åt reflektioner kring miljöfrågor i utredningar och propositioner, och det däri anläggs ett brett perspektiv på miljöpolitikens helhet, eller miljöpoli-tikens domäner utökas med nya omfattande sakområden, indikerar det att regeringsmakten åtminstone försöker formulera, och håller ögonen mer öpp-na än vanligt för, nya idéer – om än indikatoreröpp-na bara ibland ger ledtrådar om precis vilken ny tolkningsram som aktualiserats. Kort sagt, att en om-prövningsprocess är i görningen. Om utredningsaktivitet och produktion av omfattande propositioner antas indikera kvalitativ omprövning, så bör perio-der då nya organisationer bildas och ny lagstiftning ses som perioperio-der av po-tentiell institutionalisering av ett nytt miljötänkande. Detta är tanken. Låt oss se vad den empiriska analysen ger vid handen.

***

aktörerna. Detta är dock en tanke som rimmar utomordentligt väl med konstruktivistiskt orienterad maktanalys.

103 Ellinor Ostrom (1986, s 19). De sju slags regler hon skiljer mellan rör vilka positioner som finns i beslutssituationen, hur gränser sätts för vem som kan komma i åtnjutande av dessa, vilken slags utfall man har att besluta över, vilken slags auktoritet som följer med positioner-na, hur preferenser aggregeras till beslut, hur informationsutbyte ska se ut inför beslut, samt slutligen för hur nyttor och kostnader fördelas mellan positioner.

104 Duit (2002, s 153ff).

I de nästföljande fyra kapitlen undersöks policyförändringarnas karaktär på den svenska miljöpolitikens område med hjälp av ovanstående verktyg. Mitt intresse i den fortsatta framställningen riktas, i enlighet med de frågor som formulerades i kapitel 4, mot frågan om vad i politiken som egentligen ut-vecklas tillsammans, både med avseende på mönster i utvecklingen av bud-get, organisation och regleringar, och utvecklingen av tillämpade tolknings-ramar. Grundprincipen i framställningen nedan är kronologisk. Uppdelning-en i fyra tidsperioder, i lika många kapitel, har skett för överskådlighetUppdelning-ens skull på pragmatiska grunder. De ska alltså inte förstås som fyra olika ”fall i fallet”. Däremot följs olika teman upp under olika tidsperioder. Varje tidspe-riod/kapitel inleds med en kort beskrivning av den svenska och internationel-la miljöpolitiska scenen i stort, för att sätta policyproduktionen i ett större sammanhang. De avslutas också med en delsummering, där frågan ställs hur de iakttagelser som gjorts belyser studiens övergripande frågor om policy-processens natur.