Strax efter det att planpolitiken fastlagts beslutades om ytterligare en lag-stiftning på miljöområdet, som låg lite längre ifrån den beskrivna redan eta-blerade ordningen. Lagen om hälso- och miljöfarliga varor trädde i kraft först 1974, men arbetet med propositionen inleddes 1972 och avrapportera-des februari 1973. Lars Lundgren ser här en kvalitativ förändring när skyd-det av naturen prioriteras upp i politiken vid sidan av hälsohänsyn.48 Men hur genomgripande, och vilken form tar sig denna förändring?
Tidigare hade bara vissa ämnen och produkter reglerats, och då främst ut-ifrån hälsofarlighet, med hjälp av giftförordningen och bekämpningsmedels-förordningen från 1962. År 1971 kom också en särskild PCB-lag. Nu var avsikten att ta ett bredare grepp över miljö- och hälsofarliga ämnen så väl som färdiga varor, till skillnad från miljöskyddslagen som handlade om ut-släpp från anläggningar. Den nya lagen hade alltså en betydligt generellare måltavla, och ansågs därmed mer flexibel i relation till det moderna samhäl-lets produktutvecklingstakt: Varje ämne, beredning eller vara med skadliga kemiska/ biologiska effekter på miljö eller hälsa, eller med effekter som kunde befaras medföra sådan skada, reglerades (låt vara med vissa undan-tag) av lagen.49
Ett tydligt ansvar lades på den som hanterar sådana produkter: importörer, tillverkare och försäljare. De blev skyldiga att undersöka kemiska produkters eventuella hälso- och miljöfarlighet, och agera för att hindra och motverka skador på människor och miljö, bland annat genom märkning av farliga pro-dukter och användningsanvisningar. Propro-dukterna skulle anmälas för registre-ring och tillståndsprövning, varvid farliga produkter kunde förbjudas eller beläggas med villkor. Välgrundad misstanke om risk antogs med den nya lagen räcka för att myndigheterna skulle kunna agera.50 Ansvarig för detta blev en Produktkontrollnämnd knuten till Naturvårdsverket.
47 ...vilket inte alla vetenskapliga remissinstanser var nöjda med, se t.ex. proposition 1972:111 (bilaga 3, s 71f).
48 Lars J Lundgren (1991, s 153), dock saknas källhänvisningar då framställningen är mer populärvetenskaplig.
49 Proposition 1973:17 (s 3-5).
50 Proposition 1973:17 (s 3-5). Se också Linderström (2001, s 116f). Den tidigare Giftnämn-den uppgick i Giftnämn-den nya organisationen. Kommunen hade tillsynsansvar, vilket vid Giftnämn-denna tid inte gällde andra miljörelaterade lagstiftningar, (Westerlund, 1999, s 26).
En post för Undersökningar av hälso- och miljöfarliga varor tillkommer i 1975 års budget.
I propositionen beskrevs den utredning som låg till grund för propositio-nen, Miljökontrollutredningens Lag om hälso- och miljöfarliga varor (SOU 1972:31).51 I utredningen förs enligt Thelander och Lundgren åtminstone delvis resonemang som tar miljöproblemen på större allvar än avvägnings-tanken brukar tillåta.52 Hur ser dessa resonemang ut närmare bestämt, och i vilken utsträckning får de styra policyutformningen?
I propositionens beskrivning av utredningsresonemangen finns fog för att tala om avsteg från avvägningstankens tolkningsram. När naturen och miljön beskrivs är det i hög grad i termer av komplexa samband, men i jämförelse med planutredningen ovan är det i högre grad konkreta exempel på samband, och konkret komplexitet snarare än generella uttalanden om balans och jäm-vikt i ekosystem.53 Den största kontrasten till beskrivningen av planutred-ningen ovan, men också den tidigare fastslagna miljöpolitiken, ligger emel-lertid i framlyftande den osäkerhet som miljöproblemen genom sin komplex-itet är behäftade med. Här beskrivs utredningens uppfattning ganska mång-ordigt, till exempel dess uppfattning att
[s]ärskilt allvarlig och svårbedömd är […] frågan om riskerna för effekter ge-nom kronisk exponering för gifter i mycket låga koncentrationer. Sådana skadeverkningar kan sammanhänga med antingen att substansen i fråga upp-lagras i kroppen eller att substansen eller någon nedbrytningsprodukt från denna eljest under sin passage genom kroppen orsakar skador som inte går tillbaka eller repareras i cellerna.54
Samtidigt kan det vara ”ytterst svårt att fastställa” sådana effekter. Kemiska produkter kan ge effekter på könscellerna
som alltså inte manifesterar sig förrän hos avkomman […och] eventuellt inte [är] observerbara förrän efter åtskilliga generationer.55
Vidare citeras utredningens påpekade att tanken om övervakning bygger på att det faktiskt är möjligt att nå kunskap om effekter. I själva verket är detta svårt när de intrikata balanssystemens inbördes beroendeförhållanden, med olika synergi- och potentieringseffekter, måste ses från toxikologiskt, hygie-niskt, analytisk kemisk och ekologisk synvinkel samtidigt. Fullkomlig viss-het om riskerna går inte att nå.56
51 Den hade pågått sedan maj 1969, då tilläggsdirektiv gavs till en nyinrättad utredning om miljövårdsinformation. Betänkandet SOU 1972:31 kom i april 1972.
52 Thelander & Lundgren (1991, s 73).
53 Man talar t.ex. om samverkanseffekter, diffusa emissioner, anrikning i näringskedjan, och mikrobiella enzymsystem, se proposition 1973:17 (s 17-21). Även mer allmänt om ”rubb-ningar i de intrikata balanssystem som är resultatet av organismernas inbördes beroendeför-hållanden”, se (s 18).
54 Proposition 1973:17 (s 17f).
55 Proposition 1973:17 (s 17f).
56 Proposition 1973:17 (s 18f).
Här handlat det ganska tydligt om ett ekologiskt synsätt på miljön som komplext ”system” som omsluter människan, om än inte så överansträngt och nära kollaps som delar av miljörörelsen tänkte sig. Resonemangen om eventuella ännu oupptäckta genetiska effekter av kemikalieanvändningen – lite torrt uttryckt ”på avkomman” – är emellertid en slags bild av en ”osyn-ligt tickande bomb”.57
När det samhällsproblem som ska hanteras beskrivs är ett ekologiskt syn-sätt inte alls lika tydligt. I en lång uppräkning av produkter som nuförtiden används och innehas av enskilda i hemmet, från textilier som impregneras för att bli skrynkelfria till bekämpningsmedel av olika slag, kan man kanske ana en underliggande problematisering av det moderna tillväxtsamhällets livsstil, även om det inte utsägs.58 Men egentligen finns inga tydliga resone-mang om problem med industrisamhället på nivån över de mycket konkreta problem som lagstiftningen tar sikte på, annat än att det framgår att de ska-dor på miljö och människor som diskuterar är ganska allvarliga, och kräver en lösning.
Vad gäller vilka som är ansvariga för miljöproblemen lyfts utredningens synpunkt fram att även små tillsatser i varor som används i stora kvantiteter, kan resultera i stora utsläpp i naturen: Det är problemet med diffusa emissio-ner (till skillnad från punktemissioemissio-ner) som lyfts fram, vilket i miljöpolitiska historieskrivningar brukar uppmärksammas som en del i åttiotalets nya mil-jöpolitik (se nedan).59 Utredningen pekar därmed i viss mån, åtminstone indi-rekt, också ut användarna av miljöfarliga varor som bensin och tvättmedel.60 Udden riktas dock mot importörer, producenter och försäljare av varor och ämnen. Här gäller ansvar och skyldigheter, och företagen ska bära kostna-derna för sin undersökningsplikt. Även om ansvarig myndighet föreslogs ha skyldighet att ge besked om ett ämne eller en vara skulle klassas som hälso-farlig eller inte (liksom i den tidigare giftlagstiftningen) skulle den som ville ha beskedet betala för undersökningen.61
57 Vissa av remissinstansernas reaktioner på det påbjudna allmänna ansvaret att försäkra sig om alla kemiska ämnens ofarlighet antyder att de såg utredningen som ett utslag av allmän reaktionär ”kemikalieskepsis”. Utredningen diskuterar också möjligheten att förhandspröva alla förekommande kemiska produkter, men avvisar det både av resursskäl och för att det inte är sakligt motiverat, se proposition 1973:17 (s 33, 35, 45).
58 Proposition 1973:17 (s 16). Att regeringen skulle ges befogenhet att vid behov utsträcka regelverket också till varor där de skadliga effekterna var rent fysiska eller handlade om buller (särskilt nämns den nedskräpning som engångsförpackningar förorsakar) kan ses som ytterli-gare ett tecken på att utredningen utgår från en mer generell kritisk syn på det moderna kon-sumtionssamhället, se s 30f. Men det är i så fall outsagt.
59 Proposition 1973:17 (s 16), jfr t.ex. Duit (2002).
60 Problemet med tvättmedel är, säger man t ex, helt beroende av hur många människor som samtidigt ägnar sig åt att tvätta. Man kan också notera att utredningen diskuterar ”Håll Sveri-ge rent”-kampanjen (den som tedde sig lite apart i Sveri-genomgånSveri-gen av budSveri-geten ovan), vilket tycks vara den första stora offentligt finansierade insatsen som söker komma till rätta med miljöproblem genom att ändra vanliga människors beteenden. Beteenden kallas dock inte problem rakt ut, och beskrivs inte med några moraliserande tonfall.
61 Proposition 1973:17 (s 43f).
Ett vetenskapligt perspektiv på de komplicerade processerna, och kemika-liernas risker antogs av utredningen vara den självklara utgångspunkten för förbud och villkor för kemikalieanvändning.62 De styrmedel som föreslogs tog i praktiken uteslutande sikte på producerande företag och näringsidkare.
Dessa skulle i ökad utsträckning avstå, spara och vara försiktiga vid produk-tion och hantering, medan man inte diskuterade möjligheten att få människor i gemen att avstå från att använda kemiska produkter. Fall-till-fallprövning blev, liksom vid prövning enligt miljöskyddslagen, lösningen, även om mo-tiveringen här var flexibilitet för att kunna kontrollera och förbjuda nya äm-nen snarare än behovet att väga in ekonomiska hänsyn.
Men regleringen skulle inte ske bara med hänsyn till risker och skade-verkningar. Även här tänkte man i sig att avvägningar skulle påverka beslu-ten. Det är å ena sidan skador och risker, och å den andra ”fördelar för sam-hället” respektive ”behovet av varan” som ska vägas mot varandra. Utgångs-punkten är däremot inte som i miljöskyddslagstiftningen självklart företa-gens förmåga att bära kostnaden av miljövinsten.63
Riktigt vad det är för nytta som kan motivera risker och skador utsägs dock inte. Att företagarorganisationer inte är påtänkta i beslutsprocessen tyder på att det faktiskt är ett annat slags nytta som föresvävar utredarna. Inte heller när det sägs att riskabla ämnen som kan tas bort, ska tas bort, eller att farligare ämnen alltid ska ersättas av ofarligare om det finns sådana, diskute-ras företagens ekonomi som en relevant faktor.64 Det är intressant: Skillna-den mellan att i beslutsfattandet väga producentsynpunkter som handlar om att ett visst ämne av ekonomiska skäl ”måste” användas i tillverkningen av tvättmedel mot den skada ämnet gör, och att väga skadan av tvättmedelsan-vändningen mot människors behov att göra rent sina kläder, är betydande.
Propositionens beskrivning av såväl miljö- och samhällsproblem, relevan-ta aktörer som önskemålen om nya styrmedel, följer utredningen ganska väl fast i mindre tydligt ekologisk tappning. När miljöfrågans predikament be-skrivs är det inledningsvis mycket mer välbekant än när utredningen rekapi-tuleras. Den ekonomiska tillväxtens nödvändighet understryks, och god mil-jö beskrivs som en ny dimension av levnadsstandardbegreppet: delvis en funktion av människors ökade krav på sin livsmiljö. Uppgiften är att undvika misshushållning med resurser, ohälsa, vantrivsel eller förstörelse av den yttre miljön, och utvecklingen får ”ej enbart [drivas] av kortsiktiga ekonomiska intressen”.65 Därefter kommer ett kortfattat erkännande av att
Frågorna om olika kemiska ämnens akuta giftighet, successiva upplagring i naturen, ackumulering i näringskedjorna, svårobserverade effekter i låga
62 Proposition 1973:17 (s 65f), även om utredningen också beskrivs vilja ta hänsyn till behovet av varan vid enskilda beslut, se (s 20).
63 Proposition 1973:17 (s 42ff).
64 Proposition 1973:17 (s 42ff).
65 Proposition 1973:17 (s 82f).
ser och komplicerade ekologiska verkningar är ett stort och svårt problem-komplex.66
En konflikt som framkommer både i propositionens remissammanställning och i Linderströms beskrivning, är om kemikaliefrågan först och främst skul-le betraktas som en hälsofråga inom arbetsmiljöorganisationens ansvarsom-råde, eller i första hand ses som en miljöfråga kopplad till Naturvårdsverkets organisation.67 Utredningen hade poängterat att det var skadeverkningarna på miljön som stod i centrum. Ministern påpekar i propositionen att ”miljö” är liktydligt med ”omgivning” och vill därmed inte se någon tydlig gräns mel-lan inre och yttre miljö.68 Den organisatoriska kopplingen till Naturvårdsver-ket kan dock ses som ett ställningstagande i konflikten (föga överraskande givet att utredningen både initierades av och landade hos den för miljöfrå-gorna ansvarige jordbruksministern).
Lagstiftningsförslaget godtogs i hög grad av regeringen. På en viktig punkt skiljer sig propositionen tydligt från utredningsförslaget. Utredningen ville se Produktkontrollnämnden som ett specialistorgan och inte ett partsor-gan. Där skulle visserligen kompetenser från olika håll kunna samarbeta, men samarbetet beskrivs som ett sätt att samla sakkunskap för att kunna lösa problem av komplicerad teknisk-vetenskaplig natur. Ministern däremot för-ordade att en rad olika intressen skulle få representation i nämnden, där-ibland arbetstagarna, näringslivet och ett antal olika myndighetschefer. Där-emot skulle sammansättningen av representationen vara sådan att nämnden
”auktoritativt” kunde hävda miljöintressena.69 Skillnaden, som ligger i att ministern betonar representation och intressen snarare än kompetens och naturvetenskaplig problemlösning, även om båda förslagen ser samordning mellan olika slags organisationer som viktig, är inte oväsentlig. Detta illu-strerar handfast vilken slags och vems nytta det är som ska avvägas mot skador och risker. Det tycks ske en glidning här mellan utredning och reger-ingsförslag, som är möjlig för att de värden som ska avvägas beskrivs så knapphändigt. De skilda ställningstagandena rimmar med ett mindre tydligt ekologiskt problemperspektiv i ministerns förslagstext än i utredningsrefera-ten.
Lagstiftningen i sig sätter inga tydliga mål eller gränser för vad lagen ska uppnå. Den ger verktyg att använda för regering och nämnd att reglera den
66 Proposition 1973:17 (s 83).
67 Se Linderström (2001, s116ff), proposition 1973:17 t.ex. (s 21, 23ff). Även andra organisa-tionsförslag förekom.
68 Proposition 1973:17 (s 82f).
69 Proposition 1973:17 (s 102f, s 65f). Nämnden kom att bestå av myndighetschefen för Na-turvårdsverket (ordf.), cheferna för ASS, SoS, KV, LV, lantbruksstyrelsen, en näringslivsre-presentant, tre fackrepresentanter och en vice ordförande. Avvägningstanken avspeglas också i tillägget till lagstiftningen att konsumentorganisationer skulle kunna föra talan mot beslut enligt lagen. Möjligheten till undantag vid övergångssvårigheter för näringslivet skrevs in i lagen, se (ibid s 3-5).