Det räcker dock inte att bestämma sig för vad policy är för att avgränsa ana-lysobjektet, vi behöver också en idé om vad en policy – den ”X-policy” vars utveckling ska förklaras – är.26 I litteraturen framstår policy som något mer komplext än ett enskilt beslut: snarare som flera sammanlänkade (a web of) beslut, vilket implicerar både ett sammanhang av olika beslut vid en viss tidpunkt och en utsträckning över tid.27 Hur ett sådant sammanhang närmare ska avgränsas kan tyckas handla om vilken fråga vi vill veta något om, och vad som är ett lagom stort undersökningsobjekt.28 Men i den mån ärendet är att pröva ett teoretiskt perspektiv borde diskussionen också föras utifrån vad de här diskuterade teorierna försöker säga något om. Här ges emellertid bara implicit vägledning.29 I brist på otvetydiga besked måste en diskussion föras om vad det är rimligt att vi kan använda teoriperspektivet för att säga något om.
Substantiell eller processtyrd avgränsning?
Två möjliga förslag ska här diskuteras: vad som kan kallas en substantiell respektive en processtyrd avgränsning av analysobjektet ”en policy”. Den substantiella avgränsningen utgår från att det går att urskilja
”en uppsättning beslut som hänger ihop med varandra […] beträffande valet av målsättning och medlen att uppnå dem i en bestämd situation.”30
Vad det innebär att besluten hänger ihop är inte självklart men torde innebä-ra dels att besluten delar utgångspunkter och principer med vainnebä-randinnebä-ra, dels att om ett av besluten ändras i dessa avseenden så ändras också de andra beslu-ten: beslutens innehåll utvecklas tillsammans.
Från teoriperspektivets horisont ter sig emellertid en annan avgränsning lika rimlig: den processtyrda definitionen. Den tar, som beteckningen redo-visar, istället sin utgångspunkt i att en policy är liktydigt med utflödet av en specifik process, som ur teoretisk synvinkel är intressant.
De här beskrivna teorierna vill förklara den offentliga politikens stabilitet och förändring utifrån en idé om hur produktionen av offentlig politik går till. Det är beskrivningen av policyprocessen och de stabiliserande mekanis-mer som formar den som utgör teoriperspektivets särpräglande kärna. Vi bör
26 Eller för all del flera ”policies” som utvecklas gemensamt och i takt med varandra, benäm-ningen är egentligen inte det viktiga. Den teoretiska poängen är att analysobjektet, vars karak-tär och utveckling ska undersökas som en helhet, måste definieras och avgränsas.
27 Hill (1997, s 7).
28 Flera författare understryker att vad som är en policy ligger i betraktarens öga, se (Hill &
Hupe, 2002 s 4f), hänvisning till (Heclo 1972, s 83) och (Hogwood & Gunn 1984, 19ff), vilket ger en skenbar frihet för forskaren att bestämma själv.
29 Vad de i sak studerar framgår, men inte om valet av studieobjekt är ett teoretiskt motiverat val, som utesluter andra slags definitioner av policy.
30 Jenkins (1978 s 15).
i så fall avgränsa det policyutfall som ska förklaras, det vill säga det politi-kens innehåll som kan karaktäriseras som stabilt eller förändrat, utifrån tan-ken att vi ska fånga in effekten av den sorts policyprocess som teoriperspek-tivet pekar ut som intressant.
En processtudie innebär med Edella Schlagers ord att undersöka
ett sammanhang av handlingar, händelser och beslut som kan resultera i auk-toritativa beslut […] I undersökandet av sådana sammanhang riktas upp-märksamheten mot strukturer, och mot den kontext och de begränsningar som formar processen.31
Min tolkning i kapitel 2 var att samtalet är nyckeln till att ringa in ett sådant sammanhang i det aktuella teoriperspektivet. Samtalet är den sociala process där ”handlingar, händelser och beslut” – i hög grad kommunikativa sådana – formar idéinnehållet i det Schlager benämner ”auktoritativa beslut”. Policy-produktionen kan alltså målas upp som ett samtal – eller närmare bestämt flera kopplade samtal (se kapitel 2) – där lärande, meningsskapande respek-tive kollektiv uppmärksamhet är grundläggande mekanismer för stabilitet och förändring av offentlig politik. Om vi i linje med Schlagers uppmaning ovan ska försöka urskilja den ”struktur, den kontext och de begränsningar”
där samtal formar den offentliga politiken är det rimligt att försöka urskilja frågekomplex som faktiskt kopplas ihop organisatoriskt, och som i den poli-tiska praktiken behandlas tillsammans, som sammanhängande, samma sorts frågor. Vi bör också röra oss på den nivå där de sociala mekanismer verkar – det gemensamma lärandet, meningsskapandet eller styrningen av uppmärk-samheten – som sammankopplar och särkopplar policyfrågor, och som defi-nierar och omdefidefi-nierar politikens uppgift.32
Policy som spår av processer
Det är en empirisk fråga precis vilka dessa organisatoriska sammanhang är.
Men man kan på förhand formulera hypoteser med utgångspunkt i vad vi faktiskt redan vet om hur policyproduktionen är organiserad. En del av den kunskapen gäller generella villkor för politisk styrning av moderna demokra-tiska stater med många uppgifter. Vi vet för det första att en hel del för poli-cyutfallet betydelsefulla diskussioner måste föras på en ganska generell nivå, när principer och utgångspunkter för hur olika sakfrågor ska behandlas läggs fast. I den representativa demokratins fora för sådana samtal är man nämli-gen av olika skäl (som i korthet kan sammanfattas som en strukturellt
31 Schlager (1999, s 233), min översättning.
32 Jfr (Hill & Hupe, 2002, s 5), där de beskriver ”specific policies as particular responses to specific problems in society”. Med andra ord handlar frågan om vad som är en policy om vad som betraktas som ett (slags) politiskt problem.
komlig brist på tid och specialiserad sakexpertis) helt enkelt tvungen att be-handla policyfrågor generellt och ihopklumpade på olika sätt. 33
En hel del frågor som inte principiellt och politiskt betraktas som tillräck-ligt intressanta lyfts aldrig ens upp till dessa fora, trots att de i princip betrak-tas som avhängiga den diskussion som där förs. Det betyder att om vi intres-serar oss för utvecklingen av en snävt avgränsad policyfråga, till exempel tillåten kvicksilverhalt i fisk, är det alltså fara värt att denna specifika fråga utvecklas i utkanten av det system som utgör policyprocessens egentliga beslutsmaskineri, och att analysen därför inte kommer att inkludera för de-mokratin (och för teoriperspektivet) viktiga samtalsstrukturer. Även om frå-gan är ”större”, som till exempel utbyggnaden av vattenkraft eller luftvård, så riskerar det att gå oss förbi hur (om än inte att) behandlingen av en en-skild sakfråga styrs av en mer generell problemsyn, och en mer generell diskussion. Om det är policyprocessers natur snarare än sakfrågans natur som intresserar, är ett bredare perspektiv i princip att föredra. Dessutom kan tolkningsramars betydelse för produktionen av offentlig politik i hög grad antas handla just om hur olika konkreta sakfrågor kopplas samman och isär.
För att få syn på detta slags effekter krävs ett bredare analysperspektiv, vil-ket samtidigt tvingar upp betraktaren till fågel- snarare än grodperspektiv.
Teoretiskt sett borde då helst policyproduktionen i sin helhet betraktas.
Av praktiska skäl finns en gräns för hur högt vi kan lyfta blicken. Dessbättre vet vi, för det andra, också att stora moderna stater knappast är organiserade för ett sådant helhetsgrepp. Även om alla politiska frågor förstås i någon mening i princip ställs mot varandra eller kan kopplas ihop – kultur mot sjukvård, energiförsörjning och arbetsmarknadseffekter – är systemet inte organiserat så att det är rimligt att förvänta sig ideologiska instängningsef-fekter, upprätthållna av stabila samtalsstrukturer, på denna nivå. Det är istäl-let på en nivå under detta totala helhetsgrepp som mer reguljära ”paket” av frågor regelmässigt diskuteras och utvecklas tillsammans, och som systemets resurser organiseras för att hantera.34
Jag menar alltså att för att kunna undersöka policyprocessens karaktär, och säga något om stabilitet och förändring orsakad av begränsande idéer som reproduceras genom lärande, gemensamt meningsskapande eller kollek-tiv uppmärksamhet, bör vi avgränsa den politik vi studerar så att vi fångar spåret av en organiserad reguljär samtalsprocess som förevarit i det offentli-ga demokratiska systemet. Vilken typ av avgränsning som då blir aktuell bör bestämmas av hur frågeområden konstrueras organisatoriskt i den typ av system som ska studeras.
33 Rothstein (1991).
34 Detta ”samtal” kan ta sig mycket olika uttryck. I ett maktdelningssystem där offentlig poli-tik skapas som ett utflöde av en uppsättning olika men jämbördiga aktörers aktiviteter, får man resonera kring vilka ”inlägg” var och en av dessa regelmässigt förhåller sig till innan de formulerar en ståndpunkt, snarare än att förvänta sig att hitta ett organisatoriskt definierat sammanhang där samtliga policyskapande aktörer reflekterar tillsammans.
På en nivå under en helhetssyn på statens åtaganden går det rimligen i de flesta politiska system att urskilja grupper av frågor som, trots betydande olikheter, ändå ganska reguljärt faktiskt diskuterats i ett sammanhang, som samma slags frågor. I ett svenskt sammanhang är ”miljöpolitik” så som det i den politiska praktiken görs till ett sammanhängande politikområde ett så-dant spår.35 Valet kan alltså motiveras utifrån teoriperspektivets fokus på instängande idéer, och instängningseffektens förmodade koppling till fasta samtalsfora.
Substantiell och processtyrd avgränsning av policy?
Det verkar alltså på förhand rimligt att inledningsvis och tentativt avgränsa analysobjektet till ett ganska brett sammansatt paket av olika sakfrågor som speglar hur det politiska systemet organisatoriskt grovsorterar politiska frå-gor.
Frågan om vad som är ett rimligt analysobjekt enligt idéstrukturperspekti-vet kan dock därmed inte sägas vara löst. Jag menar att det fortfarande kan vara problematiskt att ta för givet vad ”en policy” är. I själva verket reser teoriperspektivet både substantiella och processberoende förväntningar på sammanhängande ”nät” av politiska utfästelser. Det förutsätts att samman-hängande substans speglar en sammansamman-hängande process. Utifrån teoriper-spektivet verkar det rimligt att söka efter en av gemensamma utgångspunkter och principer sammanhållen offentlig politik, vars stabilitet och utveckling går så pass ”i takt” att den kan undersökas och förklaras som en helhet: en substantiell definition av en policy. Vi kan vidare utifrån teorin anta att be-nägenheten att ”prata fast sig” i en viss policy är knuten till organiseringen av statsmaktens intellektuella arbete: en process.36 Men vi vet varken att det är så, eller, om det är så, vilken slags organisatoriska strukturer som är vikti-gast för en sådan stabiliserande effekt. Istället för en teoretisk konklusion om hur teoriperspektivets analysobjekt ska operationaliseras har analysen snara-re väckt nya frågor om det slags analysobjekt som förutsätts i teorierna finns, och var. Svaret kräver empirisk analys.
Analysnivån i en sådan undersökning bör läggas på en nivå som gör det möjligt att ställa kritiska frågor om teoriperspektivets konstruktion av sitt analysobjekt. Tanken är att kunna ställa frågor om huruvida det finns organi-satoriska sammanhang inom det större, där substantiellt sett olikartade poli-cyinnehåll formuleras, och där förändring sker på olika sätt. Man kan till exempel tänka sig att den reguljära departementsorganisationen spelar en avgörande roll i hur politiken formuleras. Men det är också möjligt att det är
35 Under senare tid, i det svenska systemet. Därmed inte sagt att det är ett lämpligt sätt att avgränsa ”en offentlig politik” i något annat system, vid någon annan tidpunkt.
36 Jfr Fairclough (1992, s 4) som i sitt program för analys av text förespråkar att texten sätts i relation dels till diskursiv praktik (vilken slags samtal som texten är ett resultat av) och dels social praktik (vilka slags sociala sammanhang den diskursiva praktiken och därmed själva texten är en del av).
den mer intellektuella indelningen i frågeområden, där olika organisationer kan samlas kring ett visst problem, som betyder mest.37 Att undersöka miljö-politikens i vid mening utveckling innebär alltså att nätet kastas tillräckligt vitt för att fånga in olikheter i denna utveckling. Det ger möjligheter att stäl-la frågor om avgränsningens rimlighet som ett snävare perspektiv inte ger.
Men det finns fler definitionsfrågor att diskutera inför en sådan undersök-ning. Ansatsen att jämföra utflödet av olika processer med varandra för att undersöka om vi substantiellt kan urskilja en eller flera ”uppsättningar beslut som hänger ihop med varandra beträffande valet av målsättning och medlen att uppnå dem i en bestämd situation” (det vill säga substansdefinitionen av en policy ovan, s 116 ) innebär att vi måste bestämma vad som menas med att substantiellt hänga ihop. Det bör betyda att en policy består av olika del-beslut som i viktiga delar är lika, och som alltså också är olika andra del-beslut som inte hör till den sammanhängande policyn. Innebörden av det måste utredas. Det sammanhänger tätt med frågan om vad som ska betraktas som lika och olika över tid i en policy: förändring.