Hur kom det sig då att eu började använda mr-klausuler? I littera- turen framhålls ofta Uganda-fallet som något av ett startskott. Under Idi Amins styre av Uganda, mellan 1971 och 1979, uppskattar
Amnesty International att så många som 50 000 människor beröva- des livet av den nyckfulle diktatorns förtryckarapparat. Genom att man var part till den första Lomékonventionen (ett associeringsavtal mellan eu och ett stort antal av världens utvecklingsländer, i många fall stater som nyligen blivit självständiga från eu:s medlemsstater) erhöll Uganda omfattande ekonomiskt stöd från eu. Interna folkliga protester mot att eu:s pengar gick till Uganda ledde till att eu valde att strypa stödet trots att man upplevde sig rättsligt förpliktad att betala ut det. Fortsatt stöd skulle uppfattats som att man inte brydde sig om, eller till och med stödde, kränkningarna av mänskliga rät- tigheter.
Den inrikespolitiska betydelsen av att bistånd inte används till fel ändamål är mycket stor, vilket den framstående forskaren i interna- tionell rätt, Katarina Tomaševski visat med exempel från sjuttiotalets amerikanska biståndspolitik. Hon lyfter fram inrikespolitisk opinion som starkt bidragande orsak till att internationella aktörer började använda politiskt villkorande, exempelvis i form av mr-klausuler, som utrikespolitiskt instrument.
I avsaknad av rättsligt stöd att suspendera biståndet hölls rådets uttalande, som blivit känt som ”the Uganda Guidelines”, mycket kort och helt utan referenser till rättsliga verktyg. Efter Uganda-fallet framhölls vilken nytta man skulle haft av en mr-klausul så att man kunde hävt eller suspenderat avtalet med Uganda som reaktion på motpartens brott mot mänskliga rättigheter.
Statsvetaren Karen E. Smith vid London School of Economics lyf- ter fram alternativa skäl till att eu såg nyttan med mr-klausulerna. Med utgångspunkt i realistisk teori om internationella relationer påtalar hon att klausulerna kan vara användbara för att ta sig ur betalningsåtaganden man inte vill behöva kännas vid, ifall andra intressen väger tyngre. Som exempel nämner hon att biståndsbud- getar kan gå ner, och då kan det vara intressant att kunna suspendera ekonomiska åtaganden. I ett sådant läge kan suspension på grund av mottagarens bristande respekt för skydd för mänskliga rättigheter vara en möjlighet, en ursäkt, så att det sanna motivet för suspensio- nen kan hållas utanför allmänhetens kännedom och därmed också bortom kritik.
k aneuav tal abortdenglobal a … Sannolikt styrdes diskussionen om att införa mr-klausulen i externa avtal av flera olika typer av intressen. Gemensamt för poli- tiken var inledningsvis att den var reaktiv snarare än proaktiv. Den tog huvudsakligen sikte på att eu måste kunna reagera på brott mot mänskliga rättigheter. Från sjuttiotalet fram till idag har dock fokus i allt större utsträckning skiftat mot incitamentsbaserade åtgärder, ”morötter”, vilket inneburit att mr-klausulerna kompletterats med institutionaliserade former för dialog som måste föregå själva sus- pensionen eller hävningen.
Utvecklingen av eu:s användning av mr-klausuler är tätt förknip- pad med utvecklingen av eu:s politik för utvecklingssamarbete (se Yves Bourdets och Lennart Peterssons kapitel i Europaperspektiv 2007 som handlar om eu:s roll för välfärden i Afrika). eu:s associerings- avtal med staterna i Afrika, Västindien och Stilla havet (avs-stater na), som genom åren kallats Yaoundé konventionen, Lomé konventionerna (i–iv) och Cotonou avtalet – alla döpta efter plats de signerats på, utgjorde mr-klausulens uppväxtmiljö. Det var i detta sammanhang den först kom att diskuteras (i Uganda-fallet) och sedan debat- teras vid regelbundna omförhandlingar. Diskussionen fördes vid samtliga omförhandlingar av avtalet från slutet av sjuttiotalet och framåt, men det fanns ett starkt motstånd bland avs-staterna mot att införa klausulen. Motståndet grundade sig på att avs-staterna, många av dem nyligen avkoloniserade, upplevde mr-klausulen som ett alltför stort intrång i deras statssuveränitet. Vid förhandlingarna om den tredje Lomékonventionen skedde dock ett trendbrott. En referens till betydelsen av respekt för mänskliga rättigheter fördes in i preambeln till konventionen. Detta blev sprickan i dammen. I den fjärde Lomékonventionen, som signerades knappt en vecka efter Berlinmurens fall i december 1989, finner vi i artikel 5 den första mr-klausulen i ett eu-avtal.
Den fjärde Lomékonventionen trädde ikraft först under 1991, men tillämpades provisoriskt från 1 mars 1990. Ungefär samtidigt som den fjärde Lomé konventionen trädde i kraft fick eu också bindande mr-klausuler med Argentina (1990), Chile (1991), Para- guay och Uruguay (1992). En något starkare skrivning kring bety- delsen av skydd för mänskliga rättigheter infördes i de så kallade
”Europaavtalen” som undertecknades 1992 med Tjeckien, Slovakien, Rumänien och Bulgarien. Liknande associeringsavtal, också med mr-klausul men ytterligare något förändrad sådan, slöts samma år med Albanien, Estland, Lettland och Litauen.
Det var alltså under de inledande åren av nittiotalet som mr- klausulen fick fäste i eu:s externa avtal. Formuleringen skiftade dock något från avtal till avtal, vilket ledde till att eu-kommissionen (kom- missionen) i maj 1995 föreslog för rådet, som sedermera höll med, att en standardklausul skulle användas i alla utkast till eu:s externa avtal – alldeles oavsett vad avtalet handlade om. Rådets beslut handlade alltså om utkasten till avtal. I det strategiska ramverket för mänskliga rättigheter och demokrati som antogs 2012 anges att eu har ambitio- nen att en mr-klausul skall finnas med i alla eu:s politiska ramavtal (Political Framework Agreements), såsom associeringsavtal och part- nerskaps- och samarbetsavtal (Partnership and Cooperation Agreements,
PCA). Ambitionen har alltså ändrats från att mr-klausulen skall finnas
med i alla avtalsutkast, oavsett typ av avtal, (1995) till att den skall finnas med i en bestämd typ av avtal (2012). Värt att notera är att den absoluta majoriteten av eu:s avtal inte är politiska ramavtal. Som exempel kan nämnas avtal om fiskerättig heter eller handelsavtal – två ekonomiskt sett viktiga typer av avtal som inte längre skall innehålla mr-klausuler, inte ens i utkasten. Detta beror enligt eu självt på att eu:s strategi för avtalsrelationer med andra stater numera utgår ifrån politiska ramavtal som grund och att samarbetet alltid kan falla tillbaka på detta avtal. Det kan tänkas att det finns ytterligare skäl att hålla mr-klausulerna utanför handels avtal, eller för den delen andra avtal också, men detta återkommer jag till senare.