I ett av sina första tal till Europaparlamentet utstakade Catherine Ashton tre prioriteringar för sitt inledande arbete som eu:s höga representant:
• att bygga upp den europeiska utrikestjänsten
• att stödja demokratiutveckling, stabilitet och välstånd i eu:s grannskap;
• att arbeta för att eu etablerar strategiskt viktiga partnerskap i den framväxande världspolitiska maktordningen.
Vad hon inte visste då var att hon på ett mycket dramatiskt sätt skulle vara tvungen att omsätta ord i praktisk handling vad gäller utveck- lingen i det södra grannskapet. eu:s stapplande reaktion under den arabiska våren har blivit hårt kritiserad i media och i akademiska texter. Lissabonfördragets högtidliga uttalanden om att unionen skall vägledas av de normativa principer som genomsyrat dess egen tillkomst – dvs. demokrati, mänskliga rättigheter och rättsstatlighet – sattes på hårda prov. Unionens tveksamhet att agera kraftfullt till stöd för de demokratiska rörelserna och upproren förstärkte en bild av eu som allierad med auktoritära regimer i syfte att dessa skulle
eu:sförmågaat ttackl adeglobal a … vidmakthålla stabilitet utmed eu:s gränser. Medan en rad av eu:s enskilda medlemsländer snabbt ville stå i medias rampljus och för- klara sitt stöd för de demokratiska krafter som snabbt tilltog i styrka, så valde Catherine Ashton att inta vad hon kallade en ”lyssnande inställning till revolutionerna” i en artikel i International Herald
Tribune i början på året 2011. Föga förvånande så hördes ingen euro-
peisk samklang över den kakafoni av röster som följde den händelse- rika utvecklingen i Nordafrika och Mellanöstern under våren 2011.
Avsikten med detta sista avsnitt är inte att göra en detaljerad fallstudie av eu:s utrikespolitik under den arabiska våren, utan att belysa en rad argument som lyfts fram och slutsatser som dragits i detta kapitel om europeiskt ledarskap, både utifrån den horisontella och vertikala samordningsproblematiken.
Inledningsvis är det viktigt att tydliggöra att den arabiska våren tog fart i ett skede då Catherine Ashton i princip var den enda som hade påbörjat sitt arbete i den europeiska utrikestjänsten. Det stöd som utrikestjänsten var tänkt att bistå med i den vertikala samord- ningen mellan eu:s medlemsländer hade vid denna tidpunkt inte kommit till stånd ännu. Föga förvånande, givet deras skilda histo- riska relationer till länderna i området, visade sig medlemsländerna inta olika inställningar till utvecklingen i Nordafrika. Med politisk korrekthet och ord om att värna eu:s anseende i forna post-koloniala regioner lät Catherine Ashton medlemsländerna inta strålkastar- ljuset. I en rad viktiga beslut, framförallt under den snabba händel- seutvecklingen i Libyen, visade sig Ashton vara den sista i raden av politiska aktörer att uttala sitt stöd för de oppositionella grupperna baserade i Banghazi, och att ställa sig bakom den humanitära aktio- nen mot Gaddafi-regimen. Men istället för att lägga all kritik på Catherine Ashton är det viktigt att också betona medlemsländer- nas bristande politiska vilja att söka konsensus för att överbrygga djupa meningsskiljaktigheter. I många fall, inte minst i Tyskland, var inrikes politiska överväganden starkare än drivkrafterna att uppträda enat inom Europeiska unionen.
Däremot finns det tecken på att vissa lärdomar har dragits av den första tiden då de vertikala samordningsproblemen var som mest akuta. Även om centrala frågor kring humanitära interventioner och
sönderfallande stater fortsätter att vara stötestenar i det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet så har eu uppträtt betydligt mer samlat kring händelseutvecklingen i Syrien där eu gemensamt infört en rad sanktioner och samordnat sina insatser under ledning av Catherine Ashton och den europeiska utrikestjänsten.
Den arabiska våren belyser också att Lissabonfördragets ambi- tion att förbättra den horisontella samordningen knappast har fått något genomslag. Både utvidgnings- och grannskapspolitiken har förblivit områden som i huvudsak faller inom kommissionens ansvar och har tilldelats egna kommissionärer som noga vaktar över sina kompetensområden. Likadant är det i fallet med bistånds- och migrationspolitiken. Koordineringen av de yttre åtgärderna pekar på fortsatta och komplexa problem att effektivisera mål och medel inom utrikespolitiken. Risken finns fortfarande att olika aktörer arbetar med motsatta målsättningar eller dubbelarbetar med olika arbetsuppgifter. Bristen på framåtsyftande riktlinjer, tillsammans med kommunikations- och rapporteringsproblem i krishanterings- systemet, har underminerat ambitionen att bedriva ett effektivt och brett säkerhetstänkande vid kriser (comprehensive security).
Men det är viktigt att inte dra för stora växlar på eu:s politik under den arabiska våren. Den nya arbetsordningen inom den europeiska utrikesförvaltningen är ny och skapades just under denna stora världshändelse. Under krisen i Libyen var eu-delegationen där i princip fortfarande ett av kommissionens representationskontor. I Syrien däremot har eu-delegationen redan visat sig ovärderlig i sin politiska rapportering och samordning, då flertalet av eu:s medlems- länder har stängt sina ambassader på grund av det kritiska läget i landet. Arbetsgrupper, som inkluderar medlemmar från både kom- missionen, utrikestjänsten och medlemsländerna, har också arbetat konkret med att utverka nya riktlinjer för hur grannskapspolitiken skall omstöpas för att mera aktivt stödja demokratiska krafter i länderna runt Medelhavet. En särskild representant har också utsetts för södra Medelhavsområdet (den spanske diplomaten Bernardino Léon), vilket signalerar att eu inte har givit upp hoppet att spela en betydande roll i regionen och att fortsatt söka samordna sina insatser. Återigen påminner detta oss om att vi måste se bortom den
eu:sförmågaat ttackl adeglobal a … höga representanten och även se det europeiska ledarskapet på lägre nivåer för att ge en mer balanserad bild av frågan om hur effektivt den gemensamma utrikespolitiken bedrivs.