Klimatförändringarna är idag ett faktum. Både populära medier och etablerade forskare hänvisar till katastrofbilder på de naturliga systemen och kopplar dessa till ökande globala medeltemperaturer och tilltagande halter av växthusgaser i atmosfären. ipcc, fn:s internationella klimatpanel, arbetar i nuläget med en ny utvärdering av kunskapsläget kring klimatfrågor. Denna förväntas vara klar i september 2014, men enligt den första delrapporten finns det inget vetenskapligt underlag som motsäger bevisen för att det är en långsiktig uppvärmning av klimatet som pågår. Budskapet är alltså kristallklart: den globala klimatkrisen har anlänt.
Arbete för att klara dessa klimatutmaningar, främja en hållbar utveckling och skapa en sammanhållen klimatpolitik, utförs av Euro- peiska unionen (eu), dess medlemsstater och mer än hundra sextio andra länder inom ramen för fn:s klimatkonvention (unfccc). Man hoppas skapa klimatavtal där de övergripande målen är att sakta in den globala temperaturökningen samt koordinera och utbyta klimatanpassningsstrategier. Trots att dessa avtal behandlar den högst prioriterade miljöfrågan, dvs. klimatförändringar, finns det obalanser i ansvarstagande för klimatfrågor mellan olika länder och regioner. Exempelvis är det bara ett fåtal aktörer så som eu, Australien, Schweiz, Norge, Kazakstan och Lichtenstein som har åtagit sig bindande förpliktelser om utsläppsminskningar under period 2013–2020. Detta betyder att endast cirka 20 procent av världens växthusgasutsläpp omfattas av klimatavtalsnormer och ett fåtal länder antar ansvar för sina koldioxidutsläpp.
I detta kapitel ställs frågan om eu har förmågan att motverka de globala obalanserna genom att motivera fler länder att vidta klima- tåtgärder. Detta skulle inte bara kunna driva klimatförhandlingarna vidare utan även bekräfta eu:s roll som en internationell ledare i klimatfrågor – något som eu intensivt har arbetat för under det gångna årtiondet (om eu:s globala roll på olika politikområden, se Ole Elgströms kapitel i boken). Denna ambition kännetecknas av ökad reglering och strikta mål för minskade växthusgasutsläpp inom eu. På det här sättet försöker eu främja ett klimatansvar i andra delar av världen genom att föregå med gott exempel. eu:s system för handel med utsläppsrätter (eu ets), som ofta betraktas som en internationell förebild och modell för liknande system, är det främsta exemplet på eu:s ledarambitioner.
Användningen av marknadssystem för att lösa miljöproblem är inte en nykläckt idé. Den nobelprisbelönade ekonomen, Ronald Coase, ansåg redan under tidigt 1960-tal att externa kostnader, som exempelvis luftföroreningar, kan regleras av marknaden. Den grund- tanke som kommit ur hans arbete är att naturtillgångar som rent vatten och ren luft kan betraktas som egendom, som någon äger och ansvarar för och som kan handlas på en marknad. Huvudpoängen är att ur ett samhällsekonomiskt perspektiv så spelar det inte någon roll vem det är som äger naturtillgångarna och på så vis bär ansvaret för miljöproblemen. Det viktiga är att det finns ett tydligt ägande och ansvar; sedan leder handeln (t.ex. med utsläppsrätter) till att naturtillgångarna används samhällseffektivt. Enligt Coases mening ligger tyngdpunkten på att de administrativa kostnaderna för sådan handel (transaktionskostnaderna) är noll. Då kommer marknaden att fördela (dvs. allokera) tillgångarna och ansvaret på ett kostnads- effektivt sätt.
Detta akademiska bidrag fick en stor genomslagskraft i usa, som var först med att reglera miljöproblem med ett marknadssystem. När det internationella klimatansvaret förhandlades i Kyoto på 1990-talet, var usa stark förespråkare av att handel med utsläppsrät- ter skulle inrättas som en lösning på klimatfrågan. eu var under en lång tid skeptiskt till användning av marknadslösningar i detta sam- manhang. Under Kyoto-förhandlingarna ändrade dock eu sin ställ-
eu:shandelmedutsl äppsrät ter … ning. Min forskning visar att eu gjorde detta främst för att kunna ta ledningen i klimatfrågan. Vid detta lag var det nämligen klart att usa inte skulle skriva under Kyotoprotokollet. Numera anser bland andra eu-kommissionen att eu ets är ”juvelen” i eu:s klimatpoli- tiska krona. Handel med utsläppsrätter finns också i exempelvis Nya Zeeland, Sydkorea, Schweiz, usa, Kanada och Japan. System för detta finns också i Kina, där man ännu bara tillämpar dem i utvalda städer och regioner, med hopp om en snar utvidgning till hela landet. Det är bland annat dessa länder och deras handel med utsläppsrätter som eu hoppas kunna utöva inflytande över via sitt eget system eu ets.
Utöver att tillhandahålla en modell som andra system för handel med utsläppsrätter kan baseras på, strävar eu dessutom efter att kompensera för bristen på klimatåtgärder utanför sitt eget territo- rium. Detta genom att kräva att de branscher som är verksamma på den inre marknaden följer särskilda miljöstandarder, eller mer konkret, begränsar sina utsläpp av koldioxid genom att delta i eu:s system för handel med utsläppsrätter. Detta har bland annat lett till att luftfartssektorn – med vissa begränsningar som diskuteras senare i kapitlet – numera omfattas av eu ets.
Frågan huruvida eu klarar av att leva upp till sina globala ambitio- ner är högaktuell. Internationella förhandlingar kring klimatåtagan- den äger rum med jämna mellanrum utan tydliga resultat, samtidigt som eu satsar helhjärtat på handel med koldioxidutsläpp inom eu och uppmanar till dess tillämpning även internationellt. Med ett uttryck som myntats av forskaren Anu Bradford vid Columbia Law School är det den så kallade ”Bryssel-effekten” som eu gärna vill katalysera. Här spelar ekonomiska intressen en viktig roll. Med tanke på att eu har strikta och ambitiösa regler kring klimatförändringar, ligger det i unionens intresse att av konkurrensskäl uppmuntra globala åtgärder mot klimatförändringar. Europeisk industri hamnar i ett ofördelaktigt läge så länge en internationell överenskommelse inte kan nås, som ställer samma krav på såväl europeiska som utom- europeiska företag. I tider då eu går igenom en intern kris och den ekonomiska situationen är osäker, finns därför flera skäl till att eu anser det vara viktigt att sätta press på andra stater att medverka i kampen mot klimatförändringar.
Detta kapitel är upplagt så att jag först ger en översikt över eu:s rättsliga instrument och åtgärder för att uppnå klimatskydd. Detta rättsområde täcker inte bara de mer uppenbara åtgärderna mot klimatförändringar – till exempel kvantitativa regleringar angående utsläpp av växthusgaser. Andra områden såsom energi, transporter, innovationspolitik, markplanering och jordbruk kan påverka eu:s åtgärder mot klimatförändringar. I det här kapitlet kommer jag emellertid bara att behandla den del av eu:s klimatskydd som har effekt på länder och aktörer utanför eu (internationell effekt). Kapitlet kommer att fokusera på handeln med utsläppsrätter, som är ett av eu:s nyckelverktyg på området, och den aktuella utvidgningen av eu ets till flygbranschen. Denna avgränsning görs för att eu:s strävan att nå globalt ledarskap i hög grad är avhängigt denna rätts- liga utveckling. Logiken bakom eu:s ledarskapsambitioner och deras förverkligande i fråga om klimatskyddet kommer med andra ord att granskas på ett avgörande område. I det följande lyfter jag fram två kärnproblem angående eu:s ledarambitioner i klimatfrågor:
• eu:s användning av marknadsmekanismer för att reglera miljön
• eu:s förmåga att skapa en ”Bryssel-effekt” i den globala klimatfrågan och på så sätt motivera andra länder att vidta klimatåtgärder.
Huvudfrågan här är i vilken utsträckning eu:s marknadscentre- rade ledarskap passar in i den multilaterala klimatregimen. En del akademiker hänvisar till en eu-gemensam koldioxidskatt som ett alternativ till marknadscentrerade svar på klimatförändring- arna (se exempelvis Runar Brännlunds kapitel i Europaperspektiv 2008). Det ämnet berörs dock inte i detta kapitel. I den avslutande delen behandlas frågan hur eu:s ledarskapsroll bör utformas för att kunna föra klimatförhandlingarna vidare och motarbeta obalanser i ansvarstagandet för klimatfrågor mellan olika länder och regioner.
eu:shandelmedutsl äppsrät ter …
Kort om EU:s klimatskydd
Klimatskydd är numera, om inte det allra snabbast växande rättsom- rådet, så i vart fall ett av dem. Denna i hög grad specialiserade och distinkta rättsliga disciplin började växa snabbt i en europarättslig kontext strax efter att problemen med klimatförändringar första gången adresserades i fn:s klimatkonvention unfccc. Parallellt med detta signerade eu Kyotoprotokollet och förpliktade sig till målet att minska utsläppen av växthusgaser med 8 procent till 2012, och 20 procent till 2020, jämfört med 1990 års nivåer. Skulle andra industriländer förbinda sig till jämförbara minskningar enades eu om att minska sina egna utsläpp av växthusgaser med 30 procent till år 2020. Ytterligare två målsättningar som sattes upp av eu är att andelen förnybar energi ska motsvara 20 procent av all energian- vändning och att energianvändningen ska minska med 20 procent i eu till år 2020. Dessa är de så kallade 20-20-20-målen.
eu:s klimatpolitik har länge varit ett omdiskuterat ämne. I Europaperspektiv-serien tillägnades den hela årsboken 2008, EU
och den globala klimatfrågan. Bland annat diskuterades hur ett beslut
att minska utsläppen av växthusgaser kan genomföras inom eu. Problemet låg då delvis i att medlemsstaterna varken var underord- nade unionen eller helt fria att fatta beslut på egen hand vad gäller miljöfrågor (se Christina Olsen Lundhs kapitel i Europaperspektiv
2008). Detta är fallet även idag; eu kan lagstifta på det miljörättsliga
området endast om det kan bidra till att man uppnår vissa bestämda mål, så som att bevara, skydda och förbättra miljön, skydda män- niskors hälsa, utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt, eller främja internationella insatser för att lösa regionala eller globala miljöproblem. Lissabonfördraget utvidgar dock denna lista genom att inkludera den globala kampen mot klimatförändringar som ett särskilt mål för eu:s miljölagstiftning. På så sätt har ansvarsfördel- ningen inom unionen i fråga om att skapa ett rättsligt regelverk för klimatskydd blivit en aning tydligare, vilket även möjliggör en internationellt ledande roll för eu inom klimatpolitiken.
År 2008 antog eu det så kallade klimat- och energipaketet, som utgör själva ryggraden i eu:s klimatskydd och är konstruerat för
att hjälpa eu att nå sina utsläppsmål. Detta ambitiösa normsystem rymmer ett brett spektrum av åtgärder och syftar till att utgöra ett heltäckande och integrerat rättsligt system för att bekämpa klimat- förändringar. Paketet består av olika rättsakter; häribland ett direktiv om främjande av användning av förnybar energi (2009/28/eg). Detta direktiv listar en rad förslag på hur man kan minska hinder mot användningen av förnybar energi i el, värme och transportsek- torn. I paketet ingår också ett beslut (406/2009/eg) om ansvarsför- delningen för att nå eu:s klimatmål i den sektor som inte handlar med utsläppsrätter (den s.k. icke-handlande sektorn). Beslutet är tillämpligt på utsläpp inom exempelvis transport-, jordbruk- och byggområdet och fördelar utsläppsminskningar mellan medlemslän- derna. Ett andra direktiv i paketet skapar ett ramverk för koldioxid- utskiljning och lagring (2009/31/eg), vilket är ett kontroversiellt och för eu nytt sätt att svara på klimatförändringarna. Klimat- och energipaketet reviderar även eu ets-direktivet (2003/87/eg) genom direktiv 2009/29/eg som ska förbättra och utvidga eu:s utsläpps- handelssystem för perioden efter 2012. Den främsta förändringen i detta handelssystem är en ökad harmonisering av regelverket, vilket för medlemsstaterna betyder ett mindre utrymme att själva styra koldioxidutsläppsrättigheterna.
Även om eu:s energi- och klimatpaket innehåller åtgärder som tvivellöst förtjänar sin individuella granskning – och genom vilka eu försöker påverka och få inflytande över klimatåtgärder i övriga delar av världen – så är det sistnämnda direktivet det som har mest långtgående och komplexa implikationer för länder utanför eu (s.k. internationell effekt). Det är därför detta direktiv som jag nu kom- mer att fokusera på. I denna diskussion täcks även luftfartsdirektivet (direktiv 2008/101/eg), som utvidgar eu ets till att även omfatta luftfart.