”Gecko-effekten” av EU:s klimatskydd
De tidigare avsnitten har visat hur eu:s ledarambitioner kommer till uttryck genom en aktiv klimatpolitik och införandet av omfattande klimatåtgärder. Sammanfattningsvis skulle man kunna säga att eu försöker skapa en ”Brysseleffekt” i den globala klimatfrågan; alltså att få till stånd klimatåtgärder även bland länder som inte själva har förpliktigat sig att genomföra sådana. eu har också instiftat rätts- akter som syftar till att kompensera för underlåtelse att vidta åtgär- der utanför eu:s jurisdiktion. Mot denna bakgrund har, som tidigare beskrivits, bland andra forskaren Anu Bradford argumenterat att eu:s styrka ligger i dess makt att unilateralt reglera globala mark- nader via sin egen interna marknad. Det vill säga att eu:s trumf på hand är förmågan att införa regler inom en rad områden, som sedan efterlevs även utanför eu.
eu:s miljöengagemang existerar dock inte i ett vakuum, utan utövas snarare i en kontext där styrningen sker på flera nivåer, i vad som kallas ett regimkomplex. Det innebär att de samlade åtgär- derna mot klimatförändringar växer fram på ett fragmenterat sätt; de vidtas av lokala, nationella, regionala och globala normgivare i såväl den offentliga som den privata sektorn. Denna multilaterala regleringsmiljö brukar ses som en god grund för så kallad reglerings- konkurrens. Tanken är då att en konkurrens mellan olika regelsystem ska främja det regelsystem som visar sig bäst lämpat att reglera klimatförändringar. Ur detta perspektiv bestämmer konkurrensen mellan olika regleringar hur jurisdiktionen över gränsöverskridande problem ska fördelas mellan stater – och i slutändan också vem som får ledarskapet över klimatregleringarna. Det betyder att eu:s ledarskapsambitioner bara kan förverkligas om normgivare – i det här fallet utanför eu:s jurisdiktion – följer just de miljöstandarder som eu sätter och understödjer med sin marknadsmakt. Det pekas ofta ut att regler om marknadstillträde har blivit ett allt vanligare regleringssätt och en del av den moderna mångfalden av regleringar (regleringspluralismen).
Det finns åtminstone två fördelar med denna typ av pluralistiskt tillvägagångssätt för att reglera klimatförändringar. För det första så minskar det pressen för att uppnå en global konsensus kring vilka åtgärder som ska vidtas mot klimatförändringar. eu har, till exem- pel, investerat kraftigt i eu ets och sitt klimat- och energipaket. Det hade troligen varit svårt att komma överens med eu om att anta ett annat tillvägagångssätt – även om de andra medlemmarna i unfccc hade förespråkat såväl andra regleringsmekanismer som andra utsläppsmål. För det andra så kan en pluralistisk hållning gentemot klimatförändringar leda till vidareutveckling, det vill säga att den kan synliggöra de regelsystem som fungerar bäst och som en annan jurisdiktion därför kan vilja lära sig mer om. Konkurrens mel- lan olika regelsystem kan, med andra ord, avgöra vilka mekanismer man bör använda sig av för att mest effektivt bekämpa klimatföränd- ringar. Fördelen med regleringspluralism antas vara att det skapar förutsättningar för konkurrens mellan sådana mekanismer.
eu:shandelmedutsl äppsrät ter … resultatet från de internationella förhandlingarna om klimatåtgärder inte bara är osäkra, utan dessutom växer fram i snigelfart. Det finns dock en risk att regleringskonkurrens resulterar i en ”kapplöpning mot botten” eller, tvärtemot, i en ”kapplöpning mot toppen”. Denna farhåga avfärdas av bland andra Veerle Heyvaert, ledande forskare vid London School of Economics, med argumentet att det håller på att växa fram ett nytt konkurrensmönster där flera olika reglerings- mekanismer består. Detta sker, menar hon, för att aktörer gärna upprätthåller sitt eget ”varumärke”, dvs. det egna regelverket, både av legitimitetsskäl och för att öka sin konkurrensförmåga. Samtidigt vill få aktörer framstå som ”kapplöpare mot botten”. Mot denna bakgrund kan konkurrensen förbli sund, även i regimkomplex där många olika regelverk tillämpas på klimatproblemen.
eu:s klimatregleringar kan sägas ha misslyckats med att ta täten i denna regelkonkurrens. Handeln med koldioxidutsläppsrättigheter är fortfarande begränsad utanför eu:s gränser, och luftfartsdirektivet har sedan ”klockan stoppades” inte åstadkommit någon ”Bryssel- effekt” på internationell nivå. Vad det ovanstående i slutändan illustrerar är det som jag i tidigare arbeten har kallat för ”gecko- effekten” av eu:s klimatregleringar. Geckoödlor kan tappa sin svans som en försvarsmekanism. På samma sätt ser vi nu hur eu, som strävar efter att uppmuntra klimatåtgärder och kompensera för andras brist på handlingskraft, överger en del av sina ambitioner när andra aktörer avstår från att följa unionens exempel, eller vidtar motåtgärder. Som en följd av detta tappar eu den globala effekten av sina klimatåtgärder, precis som geckoödlan tappar sin svans. I ljuset av idén om regleringskonkurrens kan ett sådant utfall förklaras med att eu:s klimatåtgärder inte är lämpade för global användning, och att alla försök att tillämpa dem internationellt därför är dömda att misslyckas.
Vikten av gecko-analogin ligger dock i något annat. Den får sin relevans genom att belysa effekterna av ambitionen att axla ett
globalt ledarskap i en klimatregim med flera nivåer, där konkurrensen
om regelfördelar är stark. När eu försökte införa klimatregler med internationell effekt genom att förlita sig på sin marknadsmakt, så misslyckades man. Det vittnar om att det är mycket svårt att skaffa
sig ensam jurisdiktion över gränsöverskridande problem som hante- ras på basis av marknadsmekanismer och regleringskonkurrens.
Det kan tyckas att gecko-analogin målar upp en dyster bild av eu som en aktiv men stukad klimatkämpe. Visst, i nuläget står det klart att eu inte kan införa sina egna regler på industrin utanför unionens gränser – men eu har ändå lyckats sätta tryck på de länder som inte har tagit motsvarande ansvar för klimatskyddet. Detta märks tydligt i och med att icaos generalförsamling har gått med på att anta ett globalt politiskt ramverk om utsläpp från luftfarten. Ramverket ska underlätta medlemsstaternas tillämpning av marknadsbaserade styr- medel för utsläpp från internationell luftfart, och stödja utvecklingen av ett globalt marknadsbaserat styrmedel. Inför icao:s möte hade eu lyckats spänna sina muskler och visa sin beslutsamhet vad gäller det nödvändiga i att införa ett globalt klimatskydd. Nu bör fokus ligga på att skapa en stark röst för eu som helhet. Det kräver att medlemsstaterna är eniga om hur det internationella klimatskyddet bör utarbetas, men också att de arbetar för en ännu starkare inre marknad. Genom den inre marknaden kan eu utöva betydande miljöpolitiska påtryckningar – även om dessa inte leder till en global tillämpning av just unionens version av klimatreglerna.