u-länder och givarländer var i Accra 2008 överens om att de skulle arbeta med frågan om de länder som får för lite bistånd. Vi frågar oss vad som skulle kunna vinnas av att givarna gemensamt optimerar fördelningen av biståndsbudgeten mellan länder med det enda målet att minska den samlade fattigdomen. För en sådan kalkyl behöver man se både på mottagarnas behov och deras förmåga att använda biståndsmedlen effektivt för att minska fattigdomen.
I realiteten gör de europeiska regeringarna en avvägning mellan biståndseffektivitet och politik. Biståndskoordinering kan vara bra för effektiviteten, men det har samtidigt politiska kostnader. Även om det finns kostnader i termer av lägre biståndseffektivitet kan givarländer föredra att ha bilaterala relationer med många mot- tagarländer.
Det är också uppenbart att politiska beslutsfattare behöver kunna rapportera resultat av användningen av skattemedel, för att kunna
biståndetsrolli at töverbrygga … upprätthålla stödet för bistånd. Det är ingen idé att argumentera för att politiker inte ska bry sig om sina väljare och den inhemska politikagendan, men vi kan ändå diskutera kostnaderna som det implicerar. De individuella regeringarna har sina egna målsättningar som man vill uppnå, eller så känner man bara att man måste kunna rapportera till sina väljare, skattebetalarna, vad de uppnått. Detta gör att man kan vara emot att samordna sina verksamheter.
Man kan anta att speciellt stora länder är mera villiga att offra effektivitet för politisk kontroll, och att deras länderallokering relativt sett beror mera på deras egna politiska intressen än på altruistiska motiv. Det är svårt att sätta ett ekonomiskt värde på de politiska kostnaderna, så vi får begränsa oss till en allmän diskussion om dessa frågor.
Man kan i princip tänka sig att biståndsallokeringen beror på giva- rens egenintresse, mottagarnas behov och mottagarnas förtjänster. Egenintresset kan vara geopolitiskt eller ekonomiskt. Att använda bundet bistånd är ett exempel på att egna kommersiella intressen påverkar. Mottagarnas behov mäts ofta med graden av fattigdom, medan mottagarnas förtjänster normalt relateras till effektiviteteten i samhällsstyrningen.
Den mest ingående analysen av länderallokeringen av bistånd har gjorts av den franske ekonomen Jean-Claude Berthélemy. Ett resultat av hans studier är att varken mottagarnas behov eller förtjänst verkar spela en avgörande roll i allokeringen av eu-kommissionens bistånd. I stället är det de speciella relationerna mellan kommissionen och län- derna i Afrika, Karibien och Stillahavsregionen (acp-länderna) som har störst betydelse. Han noterar också att kommissionens allokeringar till en del avspeglar brittiska kommersiella intressen. Dessa resultat tyder på att eu-kommissionens bistånd kan allokeras på effektivare sätt om man vill minska fattigdomen i u-länderna. Det verkar som om kommissionen låter politiska motiv styra biståndsallokeringen i ganska hög grad, och här är det rimligen så att de stora och viktiga länderna har störst inflytande. Kommersiella intressen påverkar också vissa givares länderfördelning, speciellt för de stora länderna som Frankrike och Italien. Det är alltså inte bara målet om fattigdoms- minskning som styr biståndets fördelning mellan mottagare.
Uppenbarligen är givarna i olika grad ovilliga att betala det politiska priset för att följa Parisagendan – åtminstone när det gäller länderfördelningen av biståndet. Men vi kan också se på hur givarna följer Parisagendan genom att se på den ovan nämnda relativa ranking av biståndsgivare som gjorts av Birdsall och Kharas. Det är slående att de multilaterala givarna tenderar att vara högt rankade relativt de bilaterala givarna. eu-kommissionen hamnar så högt som nummer fyra bland 31 rankade institutioner. Detta står i kontrast till vad Berthélemys analys implicerade. Det kan avspegla att man haft olika ansatser eller att eu-kommissionen förbättrats sedan Berthélemy gjorde sina studier.
Kommissionen har dock varit en föregångare när det gäller att allokera bistånd på basis av resultat. Sedan 1999 har biståndet inkluderat en variabel finansieringsdel, där överföringarna baseras på hur väl man lyckas uppnå vissa sociala och ekonomiska mål. Resultatbaserade kontrakt bör kunna ge bättre ägandeskap, vilket i sin tur kan förväntas ge bättre resultat. De gör det möjligt för mottagarna att formulera sin egen politik, minskar problemen med givarkoordinering och ökar förutsägbarheten i biståndsflödena. Detta är alltså en biståndsform i linje med Parisagendan och skulle kunna betyda att kommissionen kan hantera en större andel av eu:s samlade bistånd.
Det är uppenbart att den samlade allokeringen av eu:s bistånd inte i första hand riktas mot de fattigaste länderna, eftersom länderval inte är koordinerade och eftersom ländervalen ofta styrs av politiska över- väganden. Det finns alltså goda skäl att tro att man kan åstadkomma en mera fattigdomsminskande allokering av eu:s bistånd.
Vi har undersökt vad eu kan åstadkomma i termer av en mera effektiv fattigdomsminskning genom att optimera allokeringen av sitt bistånd mellan mottagarna. Vi gör tanke-experimentet att eu:s länder plus kommissionen allokerar sitt samlade bistånd mellan län- derna så att man maximerar den samlade fattigdomsminskningen. Vi finner att värdet på fattigdomseffektens förbättring är cirka 8 000 miljoner euro efter att vi tagit hänsyn till att kvaliteten på samhälls- styrningen varierar mellan mottagarländerna. Skattningen måste ses som en övre gräns av vad som är möjligt, men här finns uppenbar ligen
biståndetsrolli at töverbrygga … en mycket stor potential för förbättring av användandet av eu:s bistånd. Mycket skulle alltså kunna vinnas om man valde att omfördela biståndet strikt efter behov. Frågan är då varför detta inte har hänt. Uppenbarligen har givarna också andra mål än en maximal minsk- ning av världsfattigdomen. De vill till exempel vara närvarande i en mängd länder av ekonomiska och politiska skäl.
En omallokering i denna riktning kan ske utan att resurserna nöd- vändigtvis behöver kanaliseras genom kommissionen, men då måste givarna komma överens om fördelningen. Detta kan vara en lättare väg än att skicka resurserna till kommissionen. Oberoende av vilken form som koordineringen skulle ta, verkar det finnas starka politiska restriktioner på vad som kan åstadkommas.
Vi har också noterat att givarna har blivit mera angelägna om att undvika risker och det har blivit viktigare att överföra resurserna på ett sådant sätt att det är möjligt för dem att spåra sina egna pengar och deras effekter. Detta kan begränsa viljan att överföra resurser genom kommissionen. Tidigare har det också funnits en känsla av att de bilaterala kanalerna är mer effektiva än kommissionskanalen, vilket har hållit tillbaka viljan att sända biståndet genom kommis- sionen. Nu verkar det dock, åtminstone i termer av hur biståndspro- cessen är organiserad, som om kommissionen är bättre anpassad till Parisagendan än många av de bilaterala givarna.
En koordinering av eu:s bistånd skulle kunna bidra till att åstad- komma en länderfördelning som är närmare den som är optimal ur fattigdomsminskningssynpunkt. Detta skulle kunna innefatta koor- dinering både mellan kommissionen och medlemsstaterna och med givare utanför eu. Koordineringen kan ta olika former, men graden av koordinering kommer till sist att bero på de deltagande ländernas politiska mål. I vår modellanalys antog vi att det bara fanns ett mål för biståndspolitiken, men detta stämmer inte med givarnas avslöjade preferenser. Det finns uppenbarligen en rad andra mål med biståndet som håller tillbaks en fattigdomsorienterad omallokering.