av Anna Jonsson Cornell
Enligt uppskattningar gjorda av Internationella arbetsorganisatio- nen (ilo) utsattes 20,9 miljoner personer globalt för någon form av tvångsarbete eller tvingad prostitution under perioden 2002–2011. Av dessa uppskattas 5,5 miljoner vara barn som utsatts för människo- handel. Enligt siffror från fn:s drog och brottsbekämpningsbyrå (unodc) sker människohandel i 79 procent av fallen för sexuella ändamål, 18 procent för tvångsarbete och 3 procent för övriga former av utnyttjade, exempelvis organstöld. Enligt samma beräkning är offren till 66 procent kvinnor, 13 procent flickor, 12 procent män och 9 procent pojkar. I en eu-rapport som publicerades 2013 och som för första gången presenterar en statistisk analys av förekomsten av människohandel i eu framkommer att 23 632 människor föll offer för människohandel i Europeiska unionen mellan 2008 och 2010. Globalt uppskattas människohandel generera vinster motsvarande cirka 215 miljarder svenska kronor årligen, varav hälften genereras i industrialiserade ekonomier. De ekonomiska vinsterna är enorma samtidigt som det mänskliga lidandet för dem som utsätts för män- niskohandel är oacceptabelt.
Av historiska, humana och moraliska skäl anses alla former av handel med människor vara en mycket grov, allvarlig och fullstän- digt oacceptabel brottslig verksamhet. Allt från slavhandeln fram till dagens handel med kvinnor, barn och män för olika syften har fördömts och förkastats. Människohandel kränker flera av våra viktigaste och mest grundläggande mänskliga fri- och rättigheter, närmare bestämt rätten till liv, rätten till sin kropp, rätten till privat-
liv, rätten att inte utsättas för tortyr och annan hänsynslös och krän- kande behandling, samt rätten till fri rörlighet, bara för att nämna några av de viktigaste. I demokratiska stater är dessa rättig heter starka och i den mån de kan inskränkas är det under begränsade och i lag reglerade former och omständigheter. Ofta är det samhällets svagaste individer som utsätts för denna allvarliga brottslighet och inte sällan sker det till vinning för de grupper i samhället som lever i ekonomiskt och materiellt välstånd.
Många faktorer bidrar till att människor faller offer för människo- handel. Globaliseringen av våra ekonomier och den ökade förflytt- ningen över gränser för såväl kapital som personer kombineras idag med en ökad kännedom om vilka möjligheter till välstånd som finns i andra världsdelar. Stora globala skillnader i socialt välstånd och kostnader för arbetskraft stimulerar därför migration och exploa- tering av andra människor. Därutöver medför väpnade konflikter, krig, miljökatastrofer och svält att människor flyr och blir sårbara för exploatering. I ett forskningsprojekt vid Uppsala universitet som slutredovisades 2009 visar Louise Shelley att människor som lever i icke-demokratiska stater och i avsaknad av rättsstatlighet och jämställdhet mellan könen tenderar att vara mer utsatta för män- niskohandel.
De globala obalanser som bidrar till människohandel är inte bara välstånds- och säkerhetsgapen, utan även skillnader i engagemang, vilja och förmåga att vidta nödvändiga åtgärder för att bekämpa människohandel. Staters juridiska skyldighet att agera för att mot- verka människohandel är här särskilt viktig att lyfta fram. En central fråga är exempelvis brottsofferskyddet och vilken stat som har det yttersta ansvaret för att hjälpa människohandelsoffer. Är det offrets hemland, som inte sällan saknar så väl resurser som politisk vilja att hjälpa, eller är det landet i vilket människohandelsoffret har utnytt- jats? I det senare landet finns i de flesta fallen resurserna. Det som tenderar brista är den politiska viljan och kunskap om problemets art, samt insikten om att efterfrågan är en av de absolut viktigaste faktorerna som föder människohandel.
Människohandel är oftast, men inte alltid, ett gränsöverskridande brott vilket innebär att bekämpningen av detsamma sällan och föga
människohandelsomut tryck … framgångsrikt kan utformas och genomföras i enbart ett land. Internationellt och regionalt samarbete är av yttersta vikt och ett sådant samarbete berör inte bara brottsbekämpande myndigheter; även sociala myndigheter och frivilligorganisationer bör ta och tar en aktiv roll för att motverka människohandel. Detta ställer stora krav på internationell och regional samordning av såväl politik och lagstiftning, som mer operativa insatser. Europeiska unionen har en viktig roll att spela i denna kontext.
Europeiska unionen har satt människohandel högt på sin prio- riteringslista och driver denna fråga såväl internt som i förhållande till tredjeländer, det vill säga länder som inte är medlemmar av eu. Kampen mot människohandel utgjorde initialt ett viktigt led i kam- pen mot gränsöverskridande organiserad brottslighet, men efter den elfte september 2001 blev den del av en ökad säkerhetisering av brottsbekämpningen där kampen mot terrorismen styrde inriktning- en. Med säkerhetisering avses i detta fall att den säkerhetspolitiska aspekten fick ett betydande inflytande på utformningen av politiken inom brottsbekämpningens område. Efter att Lissabonfördraget trädde i kraft 2009 och Stockholmsprogrammet – som fastställer riktlinjerna för eu:s åtgärder inom politikområdet frihet, säkerhet och rättvisa – antogs, har dock eu:s insatser kompletterats med ett tydligt rättighetsperspektiv med brottsoffrets rättigheter i fokus. Under lång tid har det framförts av forskare och aktivister att män- niskohandel bara kan bekämpas med ett holistiskt och integrerat synsätt vilket inkluderar förebyggande insatser, brottsbekämpning och lagföring, samt skydd för särskilt utsatta grupper. Den linje som eu idag driver i kampen mot människohandel omfattar alla dessa perspektiv. Men människohandeln verkar inte minska i omfång. Antalet dömda är samtidigt mycket lågt i förhållande till den upp- skattade förekomsten av människohandel. Detsamma gäller antalet identifierade brottsoffer. Hur kan vi förklara att människohandeln inte minskar trots all politisk uppmärksamhet, och åtgärder av olika slag från eu:s sida? Detta är en av huvudfrågorna för detta kapitel.
En av de viktigaste redskapen som eu har till hands i kampen mot människohandel är lagstiftningsåtgärder. Den 5 april 2011 antog Europaparlamentet och rådet direktiv 2011/36/eu om förebyggande
och bekämpande av människohandel och skydd av dess offer (män- niskohandelsdirektivet). Den 15 april 2013 hade bara sex av eu:s 27 medlemsländer helt införlivat direktivet med den nationella lagstift- ningen. Fristen för införlivande löpte ut den 6 april 2013. Direktivet innehåller viktiga straffrättsliga bestämmelser, bestämmelser om stöd till offren samt förebyggande insatser. En viktig slutsats att dra av att medlemsländerna dröjer med att införliva människohandels- direktivet är att det finns stora skiljelinjer, inte bara mellan eu och tredjeländer utan även inom eu, vad gäller synen på hur människo- handel bör bekämpas. Det är inte bara det bristande genomförandet av eu-rätten som utgör ett problem. Det faktum att alla operativa åtgärder ska genomföras av nationella myndigheter skapar också utmaningar. Olika syn på, och lagstiftning kring, prostitution utgör ytterligare en försvårande faktor. Dessa är några av de utmaningar som finns inom eu vad gäller implementeringen av åtgärder mot människohandel.
Detta kapitel kommer att utforska människohandelns drivkrafter, identifiera dess offer och aktörer, samt beskriva och problemati- sera eu:s åtgärder i kampen mot människohandel såväl internt som externt, och med särskild fokus på eu:s lagstiftningsåtgärder. eu:s politik mot människohandel tar sin utgångspunkt i den grova kränk- ning av människorätten som detta brott innebär. Den övergripande frågan i detta kapitel är om eu klarar att upprätthålla sin ambitions- nivå i arbetet för att motverka människohandel. Som kommer att framgå är det tydligt att svårigheterna att genomföra eu:s politik mot människohandel internt innebär en utmaning för eu att agera som en enad och stark aktör på den internationella arenan.