Bistånd ses som ett policyområde som är av strategisk vikt för eu. Vad kan eu då göra åt globala obalanser med hjälp av bistånd? Biståndsdiskussionen har under senare år allt mer inriktats på biståndets effektivitet. Bland de slutsatser som dragits är att bistån- det förlorat i effektivitet på grund av bristande samordning mellan olika givare och på grund av att det finns för många olika projekt och program med olika givare inblandade och där de alla har olika procedurer för att ge och följa upp biståndet. Ovan nämnda slutsatser avspeglas i de strategier som givarsamfundet kommit överens om. Parisdeklarationen från 2005 ger en tämligen heltäckande agenda för hur biståndsprocessen bör se ut och täcker in aspekter som ägande- skap, dvs. förstärkt mottagarkontroll över biståndshanteringen i mottagarlandet, anpassning av biståndsinstserna till mottagar landets planer, harmonisering eller samordning av givarnas insatser, resul- tatstyrning av biståndet och ömsesidigt ansvarstagande. I de följande stora givarmötena i Accra 2008 och Busan 2011 fördjupades och vidareutvecklades dessa strategier. De reflekteras också i officiella eu-traktat som Lissabonfördraget, som säger att en effektiv samord- ning av givarprogrammen är en skyldighet för Unionen och dess medlemmar. I Artikel 210 uttrycks detta på följande sätt:
Unionen och medlemsstaterna ska, i syfte att främja att unionens och medlemsstaternas åtgärder kompletterar varandra och är effektiva, sam- ordna sin politik inom området för utvecklingssamarbete och samråda med varandra om sina biståndsprogram, även inom internationella orga- nisationer och på internationella konferenser.
Betydelsen av givarsamordning betonas också i det s.k. europeiska samförståndet för utveckling från 2006, i eu:s uppförandekod om komplementaritet och arbetsfördelning inom utvecklingspolitiken från 2007 och i rådets slutsatser om en operativ ram för bistånds- effektivitet från 2009. Europaparlamentet har dock noterat att trots retoriken saknas ett tillfredsställande genomförande av givarnas åtaganden och man har krävt ytterligare ansträngningar för att åstad-
biståndetsrolli at töverbrygga … komma en bättre koordinering av eu:s bistånd. Det bör dessutom påpekas att trots att eu officiellt har slagit fast att man skall ge 0,7 procent av bruttonationalinkomsten i bistånd senast 2015, så är det redan nu uppenbart att man inte kommer at nå detta mål. Sverige ger dock cirka en procent av bni i bistånd.
Mycket av diskussionerna om biståndets effektivitet har fokuserat på sambandet mellan bistånd och ekonomisk tillväxt. Denna diskus- sion har pågått länge och tidigt tyckte man sig kunna identifiera en mikro-makro paradox, dvs. att de flesta projekt verkade fungera enligt planerna på mikronivån, medan man inte kunde hitta något klart samband mellan bistånd och tillväxt. Låt oss först se på varför det är svårt att besvara frågan om bistånd skapar ekonomisk tillväxt.
Om man bara ser på korrelationen mellan bistånd och tillväxt så inser man ganska lätt att det kan vara svårt att hitta en positiv korre- lation eftersom biståndsgivarna gradvis lämnar de lyckade länderna och skiftar över biståndet till de som inte lyckats få igång tillväxten. På basis av enkel korrelation kan man alltså inte säga något säkert om orsakssambandet mellan bistånd och tillväxt. En annan svårig- het är att många effekter kommer först på mycket lång sikt. Det kan gälla utbildning, vaccinering etc. som kan förväntas ha effekter längre fram, men där det är svårt att plocka upp effekterna med de ekonometriska metoder som vi brukar använda. Slutligen måste man ha i åtanke att en del av biståndet inte är avsett för att ge tillväxt. Det kan gälla humanitärt stöd och katastrofinsatser som ska rädda liv på kort sikt eller stöd till mänskliga rättigheter eller demokrati som ska främja andra värden än tillväxt (även om det kan finnas tillväxt- effekter på längre sikt).
Den litteratur som har försökt hitta ett orsakssamband mellan bistånd och tillväxt har brottats med dessa problem och resultaten har varit spretiga. Det i mitt tycke mest tillfredsställande försöket att hantera de ovan beskrivna problemen är en artikel av Michael Clemens m.fl. med titeln ”Counting Chickens When They Hatch: Timing and the Effects of Aid on Growth”. De gör om ett antal klassiska regressionsanalyser och tar då hänsyn till tidsfördröjning av effekterna av biståndet. Den teknik de använder tar också bort effekterna av konstanta landspecifika faktorer, som t.ex. språk och
lokalisering. Analysen begränsas vidare till den del av biståndet som kan ge tillväxteffekter inom en femårsperiod (som stöd till industri, jordbruk, infrastruktur och budgetstöd). Den sistnämnda delen av biståndet utgör drygt hälften av det totala biståndet. Deras resultat på basis av de olika specifikationer som använts tidigare i litteraturen är att ett bistånd som motsvarar en procent av mottagarens bnp ökar tillväxten med mellan 0,1 och 0,2 procentenheter. Detta är ingen gigantisk effekt men ändå signifikant.
Min slutsats är att biståndet kan ge ett bidrag till tillväxt och därmed på sikt fattigdomsminskning, även om det är andra fak- torer som är mera väsentliga och grundläggande för utvecklingen. Utvecklingen i ett land bestäms i första hand av den förda politiken och kvaliteten på institutionerna i landet, vilket är huvudbudska- pet i mit-ekonomen Daren Acemoglu och Harvard-statsvetaren James Robinsons bok Why Nations Fail. Om man accepterar detta perspektiv så är det uppenbart att en viktig aspekt med avseende på biståndets effekter är hur det påverkar dessa faktorer. Bistånd är ett resurstillskott, men sättet att överföra resurserna påverkar också politiken och institutionerna. Denna insikt reflekteras också i Parisagendan.
EU:s bistånd till Afrika
eu-ländernas samlade bistånd till utvecklingsländerna 2011 var 73,4 miljarder dollar (se Tabell 1, som baseras på data i oecd-dac:s data- bas). Av detta gick 44,7 direkt till u-länder medan 28,7 kanaliserades via multilaterala institutioner, merparten av detta (17 miljarder) via eu-institutionerna. Av eu:s bilaterala bistånd (direkt från ett eu- land till ett u-land) gick 17,8 miljarder dollar till afrikanska länder, i huvudsak Afrika söder om Sahara. Dessutom kom en betydande del av det som i tabellen kallas ”ospecificerat” Afrika till del, så totalt sett gick mer än hälften av eu:s bilaterala bistånd till Afrika. För det som gick via eu:s institutioner så var Afrika mindre i fokus och här gick en större andel av biståndet till europeiska mottagare. Totalt sett ser vi ändå att eu har sitt fokus på Afrika, men detta gäller även offent-
biståndetsrolli at töverbrygga …
liga givare i övriga världen. Afrika är den mest biståndsbehövande och biståndsberoende kontinenten. Att detta bistånd används på ett effektivt sätt är uppenbarligen av största betydelse.