Innan vi fördjupar oss i frågan ”vad gör eu?” behövs en förståelse av den folkrättsliga regleringen av människohandel eftersom denna utgör utgångspunkten för eu:s åtgärder på området. Brottet män- niskohandel fick sin första internationellrättsliga definition i det så
människohandelsomut tryck … kallade Palermoprotokollet – ett tilläggsprotokoll till fn:s konven- tion mot transnationell organiserad brottslighet – som antogs år 2000. Initiativet till protokollet togs av Argentina, ivrigt påhejat av eu och usa. Protokollet medför bland annat en skyldighet att kriminalisera och lagföra människohandel. Trots att protokollet innehåller viktiga regler för brottsofferskydd så är bedömare överens om att lagföringsperspektivet är det dominerande i protokollet. 124 stater har undertecknat och ratificerat protokollet, inklusive usa, Ryssland, Kina, Nigeria och majoriteten av eu:s medlemsstater. Efter antagandet av protokollet har regleringen på området stärkts regionalt och nationellt, i exempelvis Afrika, Asien och Europa.
Den rättsliga definitionen av människohandel är komplicerad och varierar från land till land. Det finns även skillnader mellan definitio- nerna i de olika internationella och regionala rättsliga instrumenten. Vanligtvis brukar människohandel åtminstone anses omfatta att någon genom att använda sig av otillbörliga medel, som till exempel hot, våld eller utnyttjande av en någons sårbara ställning, tar kontroll över en annan person med syftet att exploatera denne för egen vin- nings skull.
Med tanke på att åtgärder mot människohandel per definition måste involvera politikområden som migration, arbetsmarknad, jämställdhet och prostitution, samt att brottet ofta har en gräns- överskridande karaktär, så måste den internationella konsensus som Palermoprotokollet ger uttryck för betraktas som mycket viktig, och som ett nödvändigt första steg i kampen mot människo handel. I en avhandling i internationell straffrätt som försvarades vid Uppsala universitet hösten 2013 argumenterade dock författaren Dominika Borg Jansson att Palermoprotokollets snäva definition av människo- handel är problematisk och att den försvårar implementeringen på nationell nivå. Liksom all internationell rätt implementeras Palermo protokollet genom att införlivas i nationell rätt. Borg förde fram den snäva internationella definitionen som den huvudsakliga förklaringen till varför så få döms för människohandelsbrott.
Samma slutsats kommer Venla Roth till i sin mycket omfattande och intressanta studie från 2012, om svårigheterna att definiera män- niskohandel och identifiera människohandelsoffer. Roth instämmer
i den konsensus som råder inom forskningen vad gäller bristerna i Palermoprotokollets definition av människohandel. Samtidigt lyfter hon fram protokollets stora betydelse för att väcka uppmärksamhet kring frågan och dess funktion som en katalysator för regional och nationell lagstiftning. Hennes förklaring till Palermoprotokollets brister är att det är en kompromiss mellan olika läger vad gäller synen på prostitution (legalisera, lämna oreglerat eller kriminalisera) och att det är just denna brist på samsyn som är huvudförklaringen till att det är så svårt att definiera människohandel och identifiera människohandelsoffer. Så länge som vi inte kan identifiera män- niskohandelsoffer på ett adekvat sätt kommer åtgärder mot männis- kohandel att vara ineffektiva och brottets förekomst kommer därmed inte att minska.
Palermoprotokollet medför en annan viktig fråga, nämligen sta- ters folkrättsliga ansvar att motverka människohandel. Frågan om staters folkrättsliga ansvar har inte behandlats särskilt ingående i forskningen om människohandel och förtjänar därför att särskilt uppmärksammas här. Utgångspunkten för staters folkrättsliga an - svar är, något förenklat, de åtaganden som följer av ratificering av internationella konventioner, bindande folkrättsliga principer och sedvänjor. När en stat har ratificerat exempelvis Palermoprotokollet har den staten ett folkrättsligt ansvar att implementera och följa konventionen. Den folkrättsliga förpliktelsen kan vara svår att rätts- ligt sanktionera, men är ändå betydelsefull. Staters folkrättsliga åtaganden kan nämligen fungera som en måttstock vid utvärde- ringar av nationella åtgärder för att motverka människohandel. Internationella och regionala organisationer använder dem just på detta vis i granskningar och utvärderingar. Resultaten kan sedan användas i förhandlingar av olika slag. Inte bara eu utan även usa sätter människohandel högt på sin politiska agenda. Sedan 2001 publicerar amerikanska utrikesdepartementet en årlig rapport i vilken de analyserar och utvärderar åtgärder mot människohandel i ett stort antal länder. Rapporterna bidrar till en granskning av implementeringen av Palermoprotokollet. Dessa rapporter används därutöver som kunskapsunderlag av ett stort antal aktörer, såväl statliga som icke-statliga, samt i förhandlingar med utländska reger-
människohandelsomut tryck … ingar. Det finns således en viktig politisk dimension kopplad till den folkrättsliga förpliktelsen för stater.
En stat anses ha brutit mot en folkrättslig förpliktelse när en åtgärd eller frånvaro av åtgärd kan hänföras till staten, samt när denna åtgärd, eller frånvaro därav, innebär ett brott mot en folkrätts- lig förpliktelse. Båda kriterierna måste vara uppfyllda. I vårt specifika fall är denna folkrättsliga förpliktelse att kriminalisera människohan- del, förebygga människohandel och skydda brottsoffer i enlighet med Palermoprotokollet. Åtgärder som kan hänföras till stater och som därmed faller under staters ansvar definieras brett i folkrätten. Med åtgärder avses såväl lagstiftning som förvaltning och administration. Som ett konkret exempel kan nämnas en tulltjänsteman som ser mel- lan fingrarna och låter människohandel pågå. Personen i fråga bryter sannolikt mot nationell rätt och dennes agerande innebär att staten i fråga sannolikt bryter mot sina folkrättsliga förpliktelser. Staten är folkrättsligt ansvarig om tulltjänstemannen utövar offentlig makt och representerar ett statligt organ. Om det därutöver visar sig att det finns brister i den nationella lagstiftningen, som innebär att statens förpliktelser enligt Palermoprotokollet inte kan uppfyllas, innebär det också att staten har brutit mot en folkrättslig förpliktelse. Staters ansvar inkluderar även handlingar av icke-statliga aktörer, om staten har misslyckats att förebygga ett visst agerande, exempel- vis genom att inte kriminalisera och lagföra människohandel, eller undlåta att skydda ett brottsoffers rättigheter på grund av brister i lagstiftningen eller andra faktorer. Vad gäller staters ansvar under internationell människorätt är det numera vedertaget att stater har långtgående positiva förpliktelser, vilket omfattar en skyldighet att skydda, respektera och implementera mänskliga fri- och rättigheter.
Denna princip har fått genomslag i Europadomstolens praxis på så sätt att stater kan hållas ansvariga för brott mot Europeiska kon- ventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna (härefter Europakonventionen eller ekmr). Detta blir aktuellt om stater har misslyckats att garantera specifika fri- och rättigheter, som till exempel rätten till liv, eller misslyckats vidta särskilda åtgärder för att skydda en rättighet. En stat som till exempel inte har kriminaliserat människohandel eller lagstiftat om särskilt
skydd för människohandelsoffer, skulle således kunna anses ha brutit mot sina folkrättsliga förpliktelser om det visar sig att denna brist i lagstiftningen eller myndigheters agerande har föranlett att en rät- tighet har kränkts, vilket Europadomstolens dom i målet Rantsev mot
Cypern och Ryssland från 2010 är ett utmärkt exempel på. Denna dom
och dess betydelse för det europarättsliga ramverket kring människo- handel behandlas mer ingående längre fram i denna text.
Låt oss sammanfatta genom att konstatera att staters folkrättsliga skyldigheter inkluderar att lagstifta, skydda, undersöka och lagföra brott mot internationell människorätt, även när den skadliga hand- lingen inte kan hänföras till staten, om det finns sådana förpliktelser enligt gällande internationell rätt. En sådan förpliktelse finns vad gäl- ler människohandel i och med Palermoprotokollet. I denna kontext är det också viktigt att komma ihåg att alla inblandade stater har ett folkrättsligt ansvar; sändarstater ska skydda den egna befolkningen från att bli handlade med, och mottagarstater bör bland annat foku- sera på efterfrågesidan. Kina, Nigeria och Latinamerika som av eu-kommissionen lyfts fram som viktiga sändarländer/regioner har alltså en folkrättslig förpliktelse att skydda sina medborgare från människohandel. Alla berörda stater är också skyldiga att agera på ett sätt som underlättar för transnationellt samarbete mellan brotts- utredande myndigheter.
Denna slutsats till trots så kan vi inte undvika den mer politiska frågan: hur bedömer vi staters ansvar, i förhållande till det interna- tionella rättsliga ramverket eller i förhållande till staters förmåga att implementera det? Med förmåga avses här något annat än vilja. Kan och bör man ställa högre krav på mer välmående stater i vilka efterfrågan spirar? Sett från detta perspektiv är det tydligt att det finns en global obalans även vad gäller åtgärder mot människohandel och fördelningen av ansvar. eu har, tillsammans med usa, tagit på sig ledartröjan i kampen mot människohandel, medan länder som Kina och Ryssland, med relativt stora ekonomiska resurser, inte på samma sätt agerat mot människohandel. Obalansen kan således inte enbart förklaras av resurser. Den politiska viljan och synen på folkrätten samt skyddet för mänskliga fri- och rättigheter är också viktiga förklaringar till den globala obalansen vad gäller åtgärder mot människohandel.
människohandelsomut tryck …
Europarätten och människohandel
eu:s människohandelsdirektiv och Europarådets konvention mot män - niskohandel bygger på och utvecklar Palermo protokollet. Europa- rådets konvention mot människohandel antogs 2005 och medför starkare förpliktelser för de stater som har ratificerat konventionen än vad Palermo protokollet gör, bland annat på grund av ett starkare skydd för människohandelsoffer. Europa rådet har därutöver ett sär- skilt organ för uppföljning och granskning av implementeringen av Europa rådets konvention mot människohandel, The Group of Experts
on Action against Trafficking in Human Beings (greta). Något liknande
finns inte för Palermoprotokollet.
Vi kommer nu att fokusera på det europarättsliga ramverket av relevans för människohandel. Låt oss först notera att begreppet europarätt innefattar mer än bara eu-rätten. Europarätten omfattar även de rättsinstrument och den rättspraxis som härstammar från samarbetet inom Europarådet med sina 47 medlemsstater. De senare delarna av europarätten är inte bara relevanta för eu:s medlems- stater utan även för de medlemmar av Europarådet som inte är eu-medlemmar, som t.ex. Ryssland, Ukraina och Turkiet. Den euro- peiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, Europa domstolen i Stras bourg, är en del av Europarådet. Den kan pröva staters skyldig- het att leva upp till sina åtaganden enligt Europa konventionen, och avgörandena är rättsligt bindande.
Av särskild relevans för frågan om människohandel är Europa- kon ventionen, Europarådets konvention mot människohandel, samt Europa dom stolens praxis. Alla dessa delar av europarätten är bindande för de europeiska stater som har ratificerat konventionen mot människo- handel, även de som inte är eu-medlemmar. eu:s medlemsstater är dock bara bundna av Europa rådets konvention mot människo handel om de har ratificerat den, vilket inte samtliga eu-medlemsstater har gjort (Tjeckien, Estland och Grekland har inte ratificerat konven- tionen). eu:s medlemsstater är oavsett detta rättsligt förpliktade att genomföra eu:s egna människohandelsdirektiv samt att förhålla sig till övrig relevant eu-rätt, så som till exempel eu:s rättighets stadga. Artikel 5 i eu:s rättighetsstadga förbjuder uttryckligen människo handel.
I och med antagandet av Lissabon för draget har eu:s kompetens vad gäller gränsöverskridande brottslighet ökat och detta har även påverkat åtgärderna mot människohandel. Efter att Lissabon för- draget trädde i kraft 2009 kan eu anta lagstiftning på området, vil- ket man även har gjort. År 2011 antogs, som redan nämnts, direktiv 2011/36/eu om förebyggande och bekämpande av människo handel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut 2002/629/rif (människohandelsdirektivet). Den viktigaste skill- naden mellan det tidigare rambeslutet och det nya direktivet är att direktivet har en vidare definition av vad som bör anses utgöra människohandel samt en tydligare fokus på skyddet för människo- handelsoffer. Direktiv har inte direkt effekt i medlemsländerna, som exempelvis eu-förordningar har, utan måste först genomföras i nationell rätt. Direktivet tar sikte på ett visst resultat och lämnar till medlemsstaterna att finna ett lämpligt sätt för själva genomförandet. Tidsgränsen för den tvååriga implementeringsperioden gick ut den 6 april 2013.
Bara sex av 28 medlemsstater har i skrivande stund implementerat människohandelsdirektivet fullt ut; Tjeckien, Finland, Ungern, Lett- land, Polen och Sverige. Detta faktum lämnar oss med ett antal viktiga och svåra frågor: Varför har inte övriga medlemsstater genomfört direktivet? Vad är detta ett tecken på? Vad får det för konsekvenser för eu:s åtgärder mot människohandel, såväl inom eu som i förhållande till tredjeland? Behovet för eu att uppfattas som en enad aktör som talar med en röst har lyfts fram av eu:s höga representant för utrikes- frågor och säkerhetspolitik i ett meddelande till Europaparlamentet och rådet ((kom 2011) 886 slutlig) gällande mänskliga rättigheter och demokrati i centrum för eu:s yttre åtgärder. Om inte medlems- länderna kan enas internt kring åtgärder mot människohandel, hur ska eu kunna agera effektivt internationellt i en så svårorienterad fråga? (För en generell diskussion om eu:s ambition att tala med en röst i utrikespolitiken, se Lisbeth Aggestams kapitel i boken).
Människohandelsdirektivet och eu:s strategi mot människo- handel, som berörs mer ingående längre fram i detta kapitel, är starkt påverkade av Europa domstolens dom i målet Rantsev mot Cypern
människohandelsomut tryck … skyldigheter vad gäller människohandel har klargjorts. Bakgrunden är följande: Oksana Rantseva kom till Cypern på ett artistvisum. Efter några dagar avvek hon från sin arbetsplats. Hennes arbets- givare letade upp henne och lämnade in henne till en polisstation med argumentet att hon var en illegal invandrare. Polisen och migra- tionsmyndigheterna vägrade ta emot kvinnan och hon försvann med sin arbetsgivare. Hon återfanns några timmar senare död utanför en bostad som tillhörde en av arbetsgivarens anställda. Det fanns starka skäl att misstänka att Rantseva förts från Ryssland till Cypern för att tvingas in i prostitution och att detta var skälet till varför hon avvek från sin arbetsplats. Detta till trots inleddes ingen brottsutredning. Inte heller utreddes frågan om hon var offer för människohandel, varken i Ryssland eller på Cypern.
I artikel 4 ekmr stipuleras ett förbud mot slaveri och tvångs- arbete. Europadomstolen konstaterade i sin dom att människohandel är en modern form av slaveri och tvångsarbete och att konventions- staterna har ett positivt åtagande att bekämpa människohandel. Cypern fälldes för brott mot artikel 4 dels på grund av ett visumsys- tem som underlättade för handeln med prostituerade över landsgrän- serna, dels för att polisen genom att lämna kvinnan till arbetsgivaren misslyckats med att skydda henne. Ryssland fälldes för brott mot artikel 4 på grund av sitt misslyckande att utreda omständigheterna kring Rantsevas resa till Cypern. Domen innebär att det åligger konventionsstaterna att skydda människohandelsoffer och att utreda människohandelsbrott.
Europadomstolen underströk att staternas ansvar sträcker sig bortom det straffrättsliga och att inte bara befintliga offer ska skyddas utan även framtida. Det ligger således ett stort ansvar på staten att agera proaktivt och förebyggande samt att förhindra att utnyttjandet faktiskt sker genom att förflytta ett potentiellt offer från den farliga situationen. Artikel 4 skapar åtaganden även för sändar- och transitstater att motverka och lagföra människohandel och samarbeta transnationellt för detta, samt att implementera brottsofferskyddet. Detta sammanfattar väl hur den internationella regleringen kring människohandel har utvecklats över tid, från att prioritera kriminalisering och lagföring till att ta sin utgångspunkt
i människorätten och individen som det skyddsvärda intresset. Det ska också noteras att ekmr och Europadomstolens praxis utgör en viktig del av eu-rätten. eu-domstolen i Luxemburg hänvisar ofta till dessa båda rättskällor i sina egna domar. Det ansvar som genom Europadomstolens tolkning av artikel 4 åläggs konventionsstaterna blir därför även vägledande för utvecklingen av eu-rätten på området.