Effektivitetsdiskussionen har många dimensioner. Vi har berört den centrala men svåra frågan om huruvida biståndet är effektivt i den meningen att det skapar tillväxt. Här går vi vidare och ser på några
tabell1. biståndsflödenasstorlek, 2011 (us$)
GIVARE MOTTAGARE EU- länders totala bistånd (Via EU:s institu-
tioner) Bilateralt Totalt Multilat. Totalt Alla givare
Alla mottagare 73,4 17,4 Till utvecklings- länder direkt 44,7 17,0 102,1 39,1 141,2 Till multilaterala institutioner 28,7 0,3 Utvecklingsländer Afrika totalt 17,8 6,0 33,3 18,5 51,7 Afrika Söder om Sahara 15,0 4,5 29,3 16,4 45,7 Norr om Sahara 2,0 1,2 2,7 1,3 4,0 Afrika, regionalt 0,8 0,4 1,3 0,7 2,0 Asien 8,4 2,9 29,7 8,2 37,9 Amerika 3,8 1,3 7,8 3,7 11,5 Europa 1,7 5,5 2,8 6,0 8,9 Oceanien 0,2 0,1 2,0 0,2 2,2 12,9 1,1 26,4 2,5 29,0
aspekter där vi kan få klarare resultat, nämligen transaktionskostna- der och givarkvalitet.
Biståndets effektivitet i termer av vilka effekter det har på mot- tagarna beror på kvaliteten i samhällsstyrningen på både givar- och mottagarsidorna. Givarna måste organisera sina biståndsaktiviteter på ett effektivt sätt och mottagarna måste implementera en förnuf- tig politik och använda biståndsmedlen på ett effektivt sätt. Båda sidorna är viktiga för slutresultatet. Här ställer vi frågan vad som kan åstadkommas genom bättre givarkoordinering inom eu.
Det är svårt att göra exakta skattningar av vad bristen på koor- dinering av biståndet inom eu kostar. I en studie som gjordes av eu-kommissionen 2009 sökte man identifiera och mäta kostnaderna av att inte koordinera biståndet. Studien såg på kostnaderna för att ha många givare involverade, att ha fragmentering av verksamheten i många projekt, bindning av biståndet till inköp från givarlandet, fluktuationer och bristande förutsägbarhet i biståndsflödena, samt konsekvenserna av att man inte använder mottagarländernas egna upphandlingssystem. Man försökte sedan skatta besparingar från att konsolidera givarprogram och projekt, användande av gemensamma finansieringsmekanismer, delegerad administration av biståndssam- arbetet och en överenskommen arbetsfördelning. Man beräknade också kostnaderna av fragmentering i termer av kostnader för konsul- ter för design, formulering, utvärdering och godkännande av projekt. Slutsatsen av denna studie var att eu borde förbättra sitt bistånd på i huvudsak två sätt, nämligen genom att förbättra förutsägbarheten i flödena och genom att ha en bättre arbetsfördelning inom gruppen. Den årliga besparingen (som skulle kunna användas för ytterligare insatser) beräknades ligga i spannet 3-6 miljarder euro per år.
Inför Busankonferensen i slutet av 2011 gjorde givarna till- sammans omfattande studier av i vilken grad de hade lyckats med att implementera Parisagendan. Forskarna drog slutsatsen att Parisdeklarationen haft en positiv effekt genom att stärka stödet för goda biståndsprocedurer, men de pekar samtidigt på att genomför- andet varit ojämnt och att vissa givare släpar efter. Man pekar på att det måste till politiska beslut som backar upp agendan, trots att vissa länder kan uppleva att den har ”kostnader” för dem själva, till exem-
biståndetsrolli at töverbrygga … pel i form av mindre inflytande. Det borde i första hand vara fattig- domsminskning som skall prioriteras. Man upprepar att man måste gå vidare med Parisagendans komponenter och dessutom försöka ha en mera gemensam strategi för att ge mottagarna kontroll och sedan kontrollera riskerna med detta gemensamma bistånd gemensamt.
Utvärderarna noterar intressant nog att det finns en viss ”Paris- trötthet” hos givarna, till en del beroende på att man har svårt att mäta effekterna av sina egna interventioner som är delar av större ”paket”. Detta kan innebära att givarna är mindre villiga att koordinera och använda gemensamma arrangemang för att leverera biståndet. Det är alltså möjligt att den nuvarande ambitionen (som är tydlig i Sverige) att man ska kunna mäta effekterna av alla inter- ventioner gör det svårare att åstadkomma givarkoordinering, trots att den har potential för att sänka kostnaderna och öka effektiviteten.
De svenska forskarna Bertil Odén och Lennart Wohlgemuth publicerade 2011 en intressant analys av implementeringen av Paris- agenda i Tanzania, Zambia och Mocambique. De finner att det har skett vissa framsteg vad gäller harmoniering mellan givare, men att det i stället varit ökande problem att åstadkomma en bra dialog mellan givarna och mottagarna. I och med att det varit ett ökat fokus på allmänt budgetstöd i dessa länder så har dialogen blivit mera politisk, vilket i sin tur riskerar att minska ägandeskapet. Det finns också ett ökande tryck på givarna för snabba resultat, eftersom de i sin tur känner ett ökande tryck från den politiska hemmabasen på snabba, synliga och mätbara resultat. Odén och Wolgemuth anser att transaktionskostnaderna i processen blivit avsevärt högre än vad givarna förväntat sig. De finner också att givarna i ökande grad vill detaljstyra programmen i de organisationer som satts upp för att hantera koordineringen. Man bör också notera att vissa givare inte vill koordinera sin verksamhet med de andra, till exempel usa, Kina, Indien, Brasilien, liksom ett snabbt ökande antal globala fonder som genomför sina projekt oberoende av regeringarna i mottagar- länderna. Man bör fundera över hur detta påverkar möjligheterna att genomföra Parisagendan. Det är alltså inte alls klart att ägande- skapet och mottagarkontrollen av koordineringen ökar. Odén och Wohlgemuth drar slutsatsen att både viljan och kapaciteten hos mot-
tagarna att ta ledningen i Prisagendaprocessen är svag, samtidigt som politikerna på hemmaplan är mindre villiga att acceptera förseningar på grund av ökat ägandeskap. En slutsats man kan dra är att dessa koordineringsproblem skulle kunna minskas om färre spelare var inblandade. Ett sätt att åstadkomma detta är naturligtvis att ha en bättre arbetsfördelning givarna emellan.
Det har gjorts ett antal studier som försöker mäta och jämföra olika givares kvalitet från ett bredare perspektiv än kostnadseffektivi- tet. Den mest omfattande och grundliga studien är den som gjordes av utvecklingsekonomerna Nancy Birdsall och Homi Kharas 2010. I denna jämförs givarorganisationer med varandra (Tabell 2). Deras ranking är baserad på 30 indikatorer som i huvudsak är tagna från Parisagendan. Indikatorerna slås samman till fyra huvudkategorier. Dessa är (1) maximera effektiviteten, (2) skapa fungerande institu- tioner, (3) minska bördan på mottagarna och (4) öka transparens och lärande. Jag har vägt samman de fyra huvudkategorierna med lika vikt i Tabell 2. Studien ser enbart på långsiktigt bistånd (landprogram- merat bistånd), vilket innebär att man utesluter humanitärt bistånd, skuldavskrivningar, kostnader för att administrera biståndet, kost-
tabell2.aggregeradgivarkvalitetsindikator (summaavfyra
rangordningar)
Källa: Baserad på Birdsall och Kharas, -
tance Assessment (Washington DC: Centre for Global Development, 2010).
Irland 18 AfDB 43 Sverige 64 Kanada 84
IDA 18 AsDB 45 Luxembourg 72 Italien 87
Danmark 32 IDB Special Fund 47 Japan 74 Österrike 97
EU COM 33 IFAD 48 Frankrike 75 USA 99
UK 36 Nya Zealand 52 Spanien 79 Schweiz 108
Nederländerna 38 Australien 55 Portugal 82 Syd-Korea 109 Global fund 40 Norge 60 UN (diverse) 83 Grekland 110
biståndetsrolli at töverbrygga … nader för flyktingmottagning, stipendier för studier i givarländerna, matbistånd samt stöd till frivilligorganisationernas verksamhet. Det är svårare att jämföra effektiviteten i dessa senare typer av aktiviteter.
Vad gäller eu:s bilaterala biståndsgivare som är med i studien finner vi en stor spridning i biståndseffektivitet. Bland topp-åtta finner vi fem eu-länder, nämligen Irland, Danmark, Nederländerna, Storbritannien och Finland, medan bland de åtta sämsta är Belgien, Italien, Österrike och Grekland. Det finns här inte någon klar rela- tion till landstorlek och den stora givaren eu-kommissionen kom- mer väl ut från jämförelsen.
En svår fråga är hur man bör se på koordinering av det offent- liga biståndet med bistånd via frivilligorganisationerna. Det finns såvitt jag vet inga studier som sett på nyttan och kostnaderna av att koordinera även detta med det officiella biståndet. Vad som är lämpligt borde rimligen bero på vilken typ av bistånd vi talar om. Om frivilligorganisationen levererar tjänster som normalt och till sin huvuddel utförs av det allmänna så kan det vara önskvärt att koordinera, medan andra aktiviteter kanske fungerar bäst utan- för koordineringssystemet. Om frivilligorganisationerna genomför innovativa och experimentella projekt så kanske de fungerar bättre om de inte integreras med regeringens aktiviteter. Det kan mycket väl finnas för många frivilligorganisationer i vissa sektorer jämfört med vad man skulle valt om man startade från början, men givet att de finns så riskerar man att underminera idealistiska aktiviteter och penninginsamlingar genom att kräva sammanslagningar.
Eftersom det finns många och ofta tämligen små frivilligorgani- sationer kan det bli kostsamt och komplicerat att försöka inkludera även dem i koordineringsprocessen. Dessutom är de inte involverade i de förhandlingar med mottagarländernas myndigheter där man ställer villkor på deras politik, vilket innebär att behovet av att koordinera även med dem blir mindre. De kan för övrigt också spela en viktig roll genom att stå utanför och stärka det civila samhället och sätta press på regeringarna för policyreformer och ansvarsutkrä- vande. Så sammantaget överväger förmodligen argumenten för att låta frivilligorganisationerna fortsätta att operera utanför koordine- ringsramverket.
En relevant rekommendation i den stora oecd-studie som ge - nomfördes 2011 av Bernard Wood m.fl. inför givarmötet i Busan är att man anser att givare bör vara villiga at erkänna misslyckanden när de inträffar. Det verkar som om de snarast är allt mindre villiga att ta risker eftersom det kan tvinga fram erkännanden om att projekt misslyckats. Många givare driver frågan om ett ”korruptionsfritt bistånd”, vilket kan leda till att riskabla men potentiellt önskvärda projekt inte blir genomförda. Detta är en fråga som våra beslutsfat- tare bör tänka grundligt kring. Deras oro är att de måste ta sitt ansvar gentemot skattebetalarna och att misslyckanden kan underminera stödet för biståndet. Detta är naturligtvis en relevant oro, men den kan också motverkas med en förnuftig och hederlig debatt om de risker som är förknippade med bistånd. Detta är av central betydelse om man vill driva ägandeskapsagendan.