Vilken roll spelar medlemsländerna när de nu formellt har delegerat möjligheten att själva utöva ett formellt ledarskap inom den euro- peiska utrikespolitiken? Det tidigare roterande ordförandeskapet gav en medlemsstat ett unikt tillfälle, även för ett litet eu-land som Sverige, att direkt påverka den Europeiska utrikespolitiska agendan och att under sex månader få glänsa i världspolitiken som språkrör för Europeiska unionen. Denna formella möjlighet finns inte längre inom det utrikes- och säkerhetspolitiska samarbetet (men det är
eu:sförmågaat ttackl adeglobal a … viktigt att komma ihåg att ordförandeskapet finns kvar inom eu:s övriga samarbetsområden).
Det finns dock inga indikationer på att de informella ledar- skapsambitionerna bland ett flertal av eu:s medlemsländer har avtagit i takt med att den höga representantens formella funktion har förstärkts. Vi har istället sett att framförallt de stora medlems- länderna i en rad frågor valt att gå sin egen väg utanför eu:s ramverk. Analyser från den europeiska tankesmedjan, European Council for
Foreign Relations (ecfr), pekar på att flera medlemsländer fortsätter
att utöva ett betydande informellt ledarskapsinflytande – och att detta inte enbart kommer från de stora länderna. De lyfter exempel- vis även fram Sveriges framgångar att påverka dagordningen inom det utrikespolitiska samarbetet.
Det är också intressant att notera att de informella mötena mel- lan eu:s utrikesministrar – de så kallade Gymnich-mötena – har fått en uppblomstring. Ett exempel är Gymnich-mötet som hölls i Vilnius den 6–7 september 2013, dit eu:s utrikesministrar även hade bjudit in den amerikanske utrikesministern, John Kerry, för att dis- kutera utvecklingen i Mellanöstern, framförallt gällande Syrien och Egypten. Att mötet hölls i Vilnius förklaras av att Litauen höll i eu:s ordförandeskap det sista halvåret 2013, och visar på hur kvarlevor från tidigare strukturer fortlever.
Akademiska studier pekar på att medlemsländerna är fortsatt ambivalenta gentemot den höga representanten och utrikestjänsten. Å ena sidan finns det från nationellt håll en förväntan om att de nya reformerna kring ordförandeskapet skall leda till en mer effektiv koordinering av den nationella utrikespolitiken. Å andra sidan har medlemsländerna inte skapat utrymme för den höga representanten att ta egna politiska initiativ och leda arbetet. Utrikesministrarna har med andra ord haft svårt att rätta sig i leden som följare och detta är en avspegling av det faktum att det europeiska samarbetet i västenlig grad fortfarande är mellanstatligt.
Istället för en stark gemensam utrikespolitik som grund för ett europeiskt ledarskap framkommer en bild av eu som alltmer präglat av differentiering och skiftande koalitioner av medlemsländer som tar initiativ i olika frågor. Till viss del är detta ett uttryck för det
kollektiva handlandets problem för de 28 medlemsländerna, som var och en fortfarande präglas av nationella intressen grundade i olika traditioner och relationer till omvärlden. De vertikala koordinations- problemen är, som tidigare har påpekats, fortfarande betydande för den höga representanten. Medlemsländerna är olika villiga att vara följare och motiveras till samordning utifrån skilda utgångspunkter. Vissa länder, framförallt de mindre eu-länderna, har inget emot att delegera ett betydande antal frågor inom utrikespolitiken där man tidigare inte haft tradition att uttala sig eller ens haft en tydlig posi- tion. I andra frågor ser medlemsländerna en fördel att koordinera sina positioner för att förstärka (multiplicera) sin röst i det interna- tionella samfundet. Ibland kan eu utgöra en utmärkt ”sköld” för att agera i vissa känsliga utrikes-och säkerhetspolitiska frågor där man vill tona ner det nationella aktörskapet, såsom det ibland har varit för vissa forna imperiemakter som Frankrike.
Men det är också viktigt att den höga representanten drar nytta av den breda kompetens och kunskap som de 28 medlemsländerna har inom utrikespolitiken. Historiska relationer spelar här en stor roll. Spanien och Portugal har exempelvis mycket stora kunska- per om Latin- och Sydamerika. Storbritannien har ett betydande diplomatiskt nätverk genom Samväldet. Den geografiska närheten österut eller söderut ger andra medlemsländer starka intressen och kunskaper om utvecklingen i sina närområden. Det är viktigt att denna kompetens kanaliseras i den höga representantens arbete på det sätt som de tidigare medlemsländernas ordförandeskap i vissa fall lyckades så bra med innan Lissabonfördraget. Detta är inte minst viktigt då Catherine Ashton själv har medgivit i sin utvärderings- rapport från 2013 att det många gånger har varit svårt att driva frågor pro aktivt, på grund av bristande tid och resurser. Tanken om att utveckla funktionen med speciella sändebud från olika medlems- länder har seglat upp som en möjlighet att förstärka ett gemensamt ledarskap mellan den höga representanten och medlemsländerna.
Hittills har den tveeggade inställningen bland de nationella medlemsländerna inte bidragit till att stärka legitimiteten för den nya ledarskapsfunktionen på eu nivå. Det är intressant att notera att det under både år 2011 och 2012 togs flera initiativ från skiftande
eu:sförmågaat ttackl adeglobal a … koalitioner av utrikesministrar, i fråga om hur eu:s utrikes- och säkerhetspolitik borde förbättras. Ett öppet brev, även undertecknat av Sverige, publicerades i slutet av 2011 med förslag om hur den europeiska utrikestjänsten bör utvecklas. Under 2012 diskuterade en grupp av utrikesministrar sina egna, långtgående förslag, om hur eu borde förstärka sitt aktörskap för att bli en global makt i den nya maktordningen. Samma år tog den svenske utrikesministern, Carl Bildt, tillsammans med sina kollegor i Polen, Spanien och Italien initiativ till att ett diskussionsunderlag om en europeisk global stra- tegi skulle utarbetas av olika tankesmedjor i de fyra länderna. Med Utrikespolitiska institutet i Stockholm som det ledande institutet publicerades detta underlag i en rapport i maj 2013.
Sammantaget är dessa initiativ säkert grundade i goda avsikter och en oro för att eu har förlorat drivkraften att definiera en strategisk vision i den förändrade maktordningen. Ändå är det märkbart att den höga representanten och utrikestjänsten varken har involverats i någon nämnvärd utsträckning eller varit ledande i dessa diskussioner. Sett från Bryssel undergräver dessa initiativ den höga representantens och utrikestjänstens trovärdighet och legitimitet i ett känsligt skede. De förstärker även bilden av ett fragmenterat eu då de drivs fram utan uppslutning från samtliga eu:s medlemsländer. Differentieringen inom eu:s utrikespolitik förstärker misstron mellan eu:s medlemsländer. Detta kan även noteras i den tillit vissa medlemsländer känner gentemot arbetet som bedrivs inom utri- kestjänsten. Analyser av de första årens arbete inom utrikestjänsten visar på en misstänksamhet mot det inflytande som ”de tre stora” länderna inom eu (Frankrike, Storbritannien och Tyskland) har skaffat sig genom sina betydande resurser och globala intressen, och som automatiskt ger dem en viss strukturell makt i utrikespolitiska sammanhang. Men som påpekades i början av kapitlet så bygger den europeiska ledarskapstanken på att strukturella olikheter mellan eu:s medlemsstater inte blir för påtagliga, då detta påverkar legitimiteten. En arbetsordning som säkerställer god kommunikation, informa- tionsutbyte och konsultationer är centrala normer för samarbetet inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Den formel- la jämlikhet som det roterande nationella ordförandeskapet tidigare
bidrog till var symbolisk och viktig. Som jag visat i min egen forsk- ning kring ”de tre stora” så agerar de inte som ett stormaktsdirektorat inom eu. I vissa enstaka fall har de framgångsrikt agerat gemensamt, som när förhandlingar startades med Iran om massförstörelsevapen (dessa övertogs sedermera av den höga representanten). Men i många andra frågor finns det djupa åsiktsskillnader – inte minst när det gäller humanitära interventioner. Den största risken är nog inte i att små medlemsländer blir överkörda, utan att utrikespolitiken blir alltmer åternationaliserad.