År 2008 antog eu det så kallade luftfartsdirektivet (direktiv 2008/101/ eg) om att inkludera luftfarten i eu:s utsläppshandelssystem. Följden
är att alla flyg som anländer till eller avgår från flygplatser i eu från och med januari 2012 omfattas av handelssystemet (med vissa undan- tag som behandlas senare). Införandet av denna rättsakt är en viktig milstolpe för eu:s ledarskap i klimatfrågor. Trots att utsläppen av växthusgaser från luftfartssektorn är relativt små – bara 13 procent av de samlade utsläppen från transportsektorn – har eu-kommissionen pekat ut den snabba ökningen av utsläpp från luftfart som ett möjligt hot mot effektiviteten i de åtgärder som vidtas mot klimatstörande utsläpp i andra sektorer. I flera års tid sköttes alla diskussioner om möjligheten att använda marknadsbaserade mekanismer för att minska utsläppen från luftfartsindustrin av Internationella civila luftfartsorganisationen (icao) – ett specialorgan inom fn med upp- gift att främja en säker och ändamålsenlig utveckling av civil luftfart. Alla sådana samtal visade sig dock vara lönlösa i den meningen att de inte ledde till någon konkret överenskommelse. När eu-kommissio- nen initierade arbetet med luftfartsdirektivet så skedde det alltså mot bakgrund av ett misslyckande att skapa ett effektivt klimatskydd på internationell nivå.
Det framgår emellertid av ordalydelsen i luftfartsdirektivet att dess mål är att komplettera och uppmuntra en internationell klimat- regim, inte att ersätta en sådan. Det står, för att vara exakt: ”Gemen- skapen och dess medlemsstater bör fortsätta att sträva efter att nå en överenskommelse om globala åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från luftfarten” (artikel 17, ingress). I det avseendet föreslår direktivet också att ”gemenskapssystemet kan komma att tjäna som modell för användning av utsläppshandel i hela världen” (artikel 17, ingress). Dessutom tillåter direktivet att undantag från bestämmelserna görs när länder utanför eu (tredjeland) inför åtgär- der för att minska flygningars påverkan på klimatet. Därmed står det klart att eu, genom att inkludera luftfartsindustrin i utsläpps- handeln, tillfälligt försöker att fylla ut de luckor som finns i den internationella klimatregimen, samtidigt som man stöder fortsatta internationella förhandlingar och åtgärder.
Reaktionerna på luftfartsdirektivet har varit många. Kontroversen ligger inte i att eu reglerar utsläpp från luftfartsindustrin per se, utan i att tillämpningsområdet för eu:s åtgärder definieras brett
eu:shandelmedutsl äppsrät ter … och omfattar utsläpp som har genererats utanför eu:s luftrum. I allmänna ordalag kan sägas att luftfartsdirektivet föreskriver att varje flygbolag som lyfter eller landar vid en eu-flygplats måste inneha och överlämna utsläppsrätter för varje ton koldioxidutsläpp som genereras under flygningen som helhet. Forskarna Joanne Scott vid University College London och Lavanya Rajamani vid Centre for Policy Research i New Delhi exemplifierar i en artikel från 2012 vad detta kan innebära: Under en flygning mellan San Francisco och London, kommer 29 procent av utsläppen att ske i amerikanskt luftrum, 37 procent i kanadensiskt luftrum, 25 procent över det fria havet och bara 9 procent i eu:s luftrum. Ändå kräver luftfartsdirek- tivet att utsläppsrätter överlämnas för samtliga dessa utsläpp och straffavgifter döms ut till de flygbolag som inte följer dessa regler. Här visar eu ett starkt ledarskap genom att de facto kräva kompensa- tion för regleringspassivitet utanför eu:s gränser – även om det bara är till dess att en internationell överenskommelse kring utsläpp från luftfartssektorn träffas. eu gör detta genom att villkora tillträde till den inre marknaden på att flygbolagen följer klimatregleringarna. På så sätt förlitar sig eu på sin marknadsmakt som verktyg för att genomdriva klimatåtgärder, och kämpa mot obalanserna i ansvars- tagandet för ett globalt klimatskydd. Protesterna mot detta inter- nationellt tillämpbara eu-regelverk har dock varit omfattande, inte minst inför eu-domstolen som beskrivs härnäst.
EU-domstolen och luftfartsdirektivet
I december 2009 lämnade flera amerikanska flygbolag, tillsammans med intresseorganisationen Air Transport Association of America (ata), in en talan mot Storbritannien för att pröva lagligheten av lagändringar som Storbritannien hade genomfört för att införliva luftfartsdirektivet med sin nationella lagstiftning. Den nationella domstolen skickade frågan om laglighet vidare till eu-domstolen, som har ensamrätt på att tolka eu-rätten. ata hävdade att luftfarts- direktivet borde ogiltigförklaras på grund av att det stred mot flera internationella traktat och internationell sedvanerätt (se rättsfallet
c-366/10 Air Transport Association). eu-domstolen tolkade dock eu- rätten på så vis att den tillåter eu att ”välja att endast tillåta utövan- det av en kommersiell verksamhet inom dess territorium ... under förutsättning att operatörerna iakttar de kriterier som fastställts av unionen”. Domstolen rättfärdigade denna tolkning av luftfartsdirek- tivet genom att hänvisa till ett av eu:s huvudsyften; att skapa en hög miljöskyddsnivå.
När det gäller det förhållandet att en luftfartygsoperatör som befinner sig i en sådan situation är skyldig att överlämna utsläppsrätter som beräknas med hänsyn till samtliga internationella flygningar som dess luftfartyg har genomfört eller kommer att genomföra med avgång från eller ankomst till en sådan flygplats, erinrar domstolen om att eftersom unionens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå i enlighet med artikel 191.2 feuf, kan unionslagstiftaren i princip välja att endast tillåta utövandet av en kommersiell verksamhet inom dess territorium, i före- varande fall luftfartsverksamhet, under förutsättning att operatörerna iakttar de kriterier som fastställts av unionen och som syftar till att upp- fylla de mål som unionen eftersträvar på miljöskyddsområdet. (para. 128) Detta är en kraftfull signal eftersom den visar att eu-domstolen pla- cerar miljöskydd i framkanten av de ekonomiska aktiviteterna i eu, och legitimerar detta skydd även då det har en internationell effekt.
Domen har, tillsammans med luftfartsdirektivet i allmänhet, framkallat ett starkt motstånd hos det internationella samfundet. Bara dagar innan domen tillkännagavs skickade usa:s utrikesminis- ter Hillary Clinton en skrivelse till eu i vilken hon uppmanade unio- nen att stoppa, avbryta eller fördröja tillämpningen av direktivet. Dessförinnan hade det amerikanska representanthuset antagit ”The eu ets Prohibition Act 2011”, en rättsakt som förbjuder amerikan- ska flygoperatörer att delta i eu:s utsläppshandel. Kina antog en lika fast hållning och förbjöd samtliga kinesiska flygbolag från att delta i eu ets utan tillstånd från den kinesiska regeringen – en inställning som även Indien verkade benägen att ta till sig. Som en ytterligare motåtgärd avbeställde Kina dessutom sin order på flygplan från den europeiska flygplanstillverkaren Airbus till ett värde av 4 miljarder
eu:shandelmedutsl äppsrät ter … amerikanska dollar. Detta fick, i sin tur, den europeiska flygindustrin att sätta press på eu att få stopp på handelskriget, eller mer specifikt ”koldioxidbråket”. Utöver detta antog fler än 20 länder en gemensam deklaration i vilken de anklagar luftfartsindustrins medverkan i eu ets för att strida mot internationell rätt och varnar för att rättsliga tvister inför wto och icao kan komma att bli aktuella.
De senare typerna av sammanstötningar har undvikits. I novem- ber 2012 valde eu att införa ett undantag från tillämpningen av luftfartsdirektivet – ett beslut som har beskrivits som att eu ”stoppar klockan” när det gäller att inkludera internationell luftfart (kom- mande och avtagande från eu:s flygplatser) i eu ets. Undantaget innebär att inga sanktionsåtgärder vidtas mot flygbolag som inte rap- porterar utsläpp, eller som inte överlämnar utsläppsrätter för trafik till och från tredje land för året 2012 (beslut nr 377/2013/eu). Enligt eu:s klimatkommissionär Connie Hedegaard, så är intentionen med beslutet att ge rum åt icao att komma fram till en överenskommelse om att införa ett internationellt regleringsramverk för utsläpp från luftfarten. ”Klockan stoppas” bara temporärt för luftfartsdirek- tivets internationella tillämpning, och eu har hotat med att ”starta klockan” igen om ingen internationell överenskommelse kan träffas för att ersätta det.
Detta hot har inte behövt realiseras. icao sammanträdde 24 sep- tember–4 oktober 2013 och bestämde att ett internationellt mark- nadssystem för reglering av utsläpp från luftfart ska arbetas fram innan 2016 och börja användas 2020. eu lyckades således införa internationella åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser från luftfarten. Kompromissen blev dock att eu fick gå med på att avveckla luftfartdirektivets tillämpning på flygningar utanför eu:s luftrum. Detta betyder att eu har lyckats med att initiera ett internationellt samarbete för att motverka klimatförändringar, men inte med att substituera för avsaknaden av åtgärder i andra regioner i världen.