Barnets bästa i handböcker och metodstöd

Utöver lagstiftning och övergripande policydokument har Migrations-verkets tjänstemän en slags uppslagsbok – Utlänningshandboken, och ett metodstöd – IT-systemet SKAPA, till hjälp när de handlägger asy-lärenden. SKAPA är tänkt att skapa en enhetlighet, rättssäkerhet och effektivitet i handläggningen, och handlar främst om utredningsproces-sen (Migrationsverkets protokoll VC asyl 6/2006). Det uppges i SKAPA att föräldrarna, i samband med registreringen av en asylansökan, ska tillfrågas om barnet har några egna asylskäl. Vidare står det att barn ska höras i asylprocessen och det i syfte att tydliggöra deras situation och skäl för uppehållstillstånd. “Det är viktigt att ställa frågor om hur barnet mår, eventuell skolgång, egna asylskäl … Det är också viktigt att informera barnet om att vi har tystnadsplikt”. Huruvida ett enskilt samtal ska genomföras med barnet bedöms i varje fall, med hänsyn tagen till vad föräldrarna har för inställning till att barnet hörs.

Utlänningshandboken är under kontinuerlig uppdatering men vissa delar av innehållet är alltjämt relevant när det kommer till att göra avvägningar om barnets bästa. Till exempel bör enligt handboken sam-talet med ett barn som söker asyl ske så tidigt som möjligt i asylpro-cessen och syftet får aldrig vara att försöka få fram information som strider mot vad föräldrarna har uppgivit. Frågorna till barnet ska ställas öppet och utan att resväg och eventuella tidigare vistelser i andra EU-länder berörs. Skolgång, hälsa och Migrationsverkets tystnadsplikt ska beröras. Vidare framhålls att personalen bör vara kompetent. Därtill finns det i handboken omfattande krav på dokumentation. Bland annat ska föräldrarnas inställning till att barnet hörs, överväganden och omständigheter som eventuellt leder till att barnet inte hörs, samt om föräldern närvarat vid utredningen, redovisas. Handboken innehåller

också situationsbeskrivningar av exempelvis hur en handläggare kan förhålla sig i situationer då en förälder har en tveksam eller negativ inställning till att barnet hörs:

Vi skall framhålla syftet med att låta barnet komma till tals – att i möjligaste mån förtydliga barnets egna skäl för uppehållstillstånd och inte att söka få fram uppgifter från barnet som strider mot de som föräldrarna har lämnat – och att det är normalt tillvägagångs-sätt i vårt arbete att erbjuda barnet en muntlig utredning...

(Utlänningshandboken 37: 5).

Här finns också ett avsnitt om sekretess mellan familjemedlemmar. Om en situation uppstår att en person vill lämna uppgifter till någon av Migrationsverkets tjänstemän under förutsättning att informationen inte förs vidare till föräldrarna eller annan vårdnadshavare, så har per-sonalen normalt inte någon tystnadsplikt i förhållande till föräldrarna.

Men de kan och bör förordna ett separat offentligt biträde för barnet, och i samband med förordnandet uppmärksamma biträdet på proble-matiken. Det offentliga biträdet har därefter att hantera frågan i förhål-lande till barnets föräldrar och deras juridiska ombud. Om en sådan situation föreligger ska handläggarna göra en anmälan till socialtjäns-ten (Utlänningshandboken 37: 5).

Efter den muntliga genomgången och andra kompletterande åtgär-der såsom ambassadförfrågningar⁷, ska handläggaren föredra ärendet för en beslutsfattare som har i uppgift att kontrollera att barnet har fått komma till tals och att barnets bästa har beaktats. Därefter fattas beslut. För var och en av familjemedlemmarna skrivs ett individuellt – oftast likalydande – beslut.

När familjen får besked i sitt ärende ska den mottagningshandläg-gare som delger beslutet försäkra sig om att “barnen förstår vad som händer i ärendet”. Här kan poängteras att en del situationer, som kan tänkas vara särskilt utmanande när det kommer till att agera på ett etiskt godtagbart sätt i förhållande till barn, förbigås i metodstödet till handläggarna. En sådan situation är återvändandesamtalet med barn-familjer. Här finns inga särskilda riktlinjer rörande barns situation (se SKAPA).

7 Ambassadförfrågan innebär att ett svenskt konsulat eller ambassad bistår Migrationsverket i utlän-ningsärenden (7 a§ Förordningen (1992:247) med instruktioner för utrikesrepresentationen).

Andra riktlinjer och stöd i arbetet med barn som söker asyl är Mig-rationsverkets särskilda intervjuguide för samtal med barn och två internutbildningar med fokus på barnutredningar, “Att samtala med barn” och “Barns utveckling”. Kurserna är fem respektive en halv dag långa, och erbjuds inom det så kallade Migrationsprogrammet i form av internutbildningar. “Barns utveckling” består av en halvdagsföre-läsning där begrepp som barndom, psykosocial utveckling med mera behandlas.

Femdagarsutbildningen “Att samtala med barn” bygger på den ovan nämnda intervjuguiden för samtal med barn. En central utgångspunkt i utbildningen är att intervjumetoden kan ha signifikant betydelse för vad barn återger och berättar (Cederborg 2004: 6). Enligt Ann-Chris-tin Cederborg, docent vid Linköpings universitet som har varit med och tagit fram intervjuguiden, är det viktigaste att barn betraktas som experter på sin egen situation. Därför anses det viktigt att barnutred-ningarna på Migrationsverket präglas av ett neutralt förhållningssätt där handläggaren ställer öppna frågor så att barnet får svara utifrån sina förutsättningar. Även yngre barn kan ge relevant information när de får öppna frågor, om de får styrning via hjälpfrågor (Cederborg 2004:

7). Genom stödjande kommentarer, uppmuntran och detaljfrågor som bygger på vad barnet tidigare har berättat, kan relevant information komma fram i ljuset (Cederborg 2004: 5, 9). Det kan dock vara rimligt att avstå från att inkludera barn i asylutredningar när det är uppenbart att föräldrarna har sådana skäl att familjen kommer att få stanna i Sverige (Cederborg 2004: 4).

Utbildningen “Att samtala med barn” ägde rum med jämna mellan rum under åren 2005-2006, men har inte genomförts därefter. Av Migrationsverkets omkring 3000 anställda har 150 tjänstemän delta-git i utbildningen. 350 tjänstemän har genomgått utbildningen “Barns utveckling” (E-mejlsvar Migrationsverkets utbildningsansvariga 2008-02-25). Det är inte något formellt krav att ha genomgått utbildningen för att få genomföra barnutredningar. Det kan vara värt att notera att inte vare sig tolkar eller offentliga biträden behöver ha genomgått någon särskild utbildning för att förordnas i barnärenden.

4.4 Sammanfattande avslutning

Vad säger då sammantaget de riktlinjer som ska säkerställa att princi-pen om barnets bästa får ett reellt genomslag i asylprocessen, och vilka

är förutsättningarna i organisationen för att de ska ge effekt? Inled-ningsvis kan konstateras att såväl lagstiftaren som Migrationsverket förefaller ha höga ambitioner när det kommer till att beakta barnets bästa: Barnkonventionen beskrivs som en av fem grundläggande förut-sättningar för organisationen Migrationsverket och barnets bästa har införlivats i utlänningslagen som en portalparagraf vilket innebär att den ska ha en extra tyngd. Det står också uttryckligen i lagstiftningen att barn ska höras om det inte är olämpligt.

Policydokumenten kan delas in i riktlinjer om utredningen (hur) och riktlinjer för den materiella bedömningen (vad) (jfr Gruber 1987).

Bland procedurriktlinjerna finns en rad utfästelser om att barns asylskäl bedöms och dokumenteras samt att barn ges möjligheter att komma till tals. Att barnets bästa verkligen har beaktats i prövningen av ett asylä-rende kontrolleras av två olika personer. Handläggarna ska använda sig av barnkonsekvensanalyser i beslut som rör barn, emellertid klargörs inte i dokumenten vad det betyder.

Familjen har en central funktion för barnets bästa. Detta syns i poli-cydokumenten både genom hänvisningar till barnrättskonventionen (se artikel 5, 9, 14 och 18), genom anvisningar om att samtalet med barn ska genomföras efter samråd med hennes eller hans föräldrar, samt genom att alla familjemedlemmar får likalydande asylbeslut. Familjer utgör så kallade ärendeenheter på Migrationsverket. Med andra ord konstrueras det asylsökande barnet i styrdokumenten som en del av familjekollektivet. Samtidigt ska barn respekteras som enskilda indivi-der. Detta gör att en underliggande spänning tonar fram, mellan barnet som individ och barnet som familjemedlem. Till exempel framhålls i förarbetena till utlänningslagen att det kan finnas motstridiga intressen mellan barn och föräldrar. Instruktionen att handläggare vid registre-ringen ska fråga föräldrarna om barnet har några egna asylskäl å ena sidan, och rätten för barn att komma till tals å den andra sidan är också ett uttryck för en motsättning mellan barn som familjemedlemmar och barn som enskilda individer. Vi kan konstatera att flera olika aktörer är involverade i att bestämma vad som är barnets bästa i asylprocessen – föräldrarna, barnet själv och tjänstemannen.

Vad gäller materiella riktlinjer så finns de fastställda framförallt i lagstiftningen, och där anges att barn har samma rätt som vuxna att få sina egna asylskäl prövade. Barn kan således, liksom vuxna, ha skydds-behov, definieras som så kallat skyddsbehövande i övrigt eller få

uppe-hållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Där-utöver har barn rättigheter i asylprocessen som går bortom dem som gäller för vuxna – de ska särbehandlas i olika avseenden. Exempelvis ska barnspecifika former av förföljelse enligt EU:s skyddsgrundsdirek-tiv prövas särskilt, en bestämmelse som dock inte har omsatts i svensk lagstiftning. Emellertid har den svenska lagstiftaren uttalat att barn inte behöver ha uppnått samma grad av synnerligen ömmande omständig-heter som vuxna, för att få stanna i Sverige. Följaktligen ska handläg-garen, när hon eller han gör en allomfattande bedömning utifrån den enskildes situation vara mer generös i sin rättsanvändning när barn är berörda.

Att det är en delikat uppgift att beakta principen om barnets bästa framkommer tydligt i dokumenten: Barnets bästa på kort sikt kan stå i kontrast till barnets bästa på lång sikt. Ibland kan det vara bra för ett barn att komma till tals medan det i andra fall kan vara olämp-ligt. I intervjun med barnet ska asylskälen beröras, men situationen får inte bli förhörsliknande. Syftet med en intervju får aldrig vara att få fram uppgifter som kan strida mot vad föräldrarna har sagt men såväl Migrationsverkets tystnadsplikt som barnets asylskäl ska beröras.

Utredningen ska vara grundlig, men att utreda bara för utredandets strider mot förvaltningslagen. Vidare ska ett vagt barnets bästa vägas mot andra vaga samhällsintressen, exempelvis intresset att upprätthålla en reglerad invandring samt de ekonomiska konsekvenserna för Sve-riges del av ett uppehållstillstånd. Kraven för att barn ska få stanna i Sverige på grund av synnerligen ömmande omständigheter är lägre än för vuxna, men det får inte bli ett skäl i sig för uppehållstillstånd i Sverige att vara barn. Ty då, menar lagstiftaren, kan barn utnyttjas för att familjer ska kunna bosätta sig i Sverige. Det ska i bedömningen av asylansökningar inte tas för givet att barn har det bäst i Sverige. Kanske är den trygghet som kan erbjudas i hemlandet viktigare än fördelarna med att bo i Sverige?

En förutsättning för att procedur- och materiella riktlinjer ska få ett genomslag i handläggningen är olika organisatoriska aspekter samt att personalen ges möjlighet till kompetensutveckling. Genom utbildnings-satsningar ska tjänstemännen ges kunskap om vad inkludering av barn i en process respektive bedömning av exempelvis deras asylskäl som materiell grund innebär i dagligt arbete. Förståelsen av riktlinjerna är en förutsättning för att kunna använda dem. Inom

Migrationsprogram-met finns det som nämnts en halvdagsutbildning om barns utveckling och en femdagars utbildning på temat att samtala med barn. Om det hade funnits ett krav på genomgången utbildning för att handläggare ska få besluta i barnärenden, så skulle kompetensutvecklingen bli mer av en procedurfråga än en fråga om förutsättningar. Så är dock inte fallet idag, vare sig när det gäller Migrationsverkets tjänstemän eller övriga aktörer som asylsökande barn möter, såsom tolkar och offent-liga biträden.

Sammanfattningsvis genomsyras beskrivningar av barnets bästa i styrdokument av spänningar och potentiella motsättningar. Exempelvis ställs vackra löften i policydokument mot krav på korta handläggnings-tider och det faktum att resurser saknas för att prioritera barnfrågor.

Barnet som individ ställs mot familjekollektivet. Principen om barnets bästa ställs mot andra samhällsintressen. Kraven för att barn ska få uppehållstillstånd i Sverige är lägre ställda, än när vuxna är berörda, men barn får inte utnyttjas som en biljett till Sverige.

Några klara lösningar på dessa spänningar finns inte i styrdokumen-ten. I kombination med det faktum att barnets bästa-begreppet inte definieras, leder motsättningarna till att rättsanvändaren hamnar i svåra avvägningssituationer när denna ska omsätta riktlinjerna. I ett avseende är riktlinjerna tydliga – den enskildes rätt att få en rättssäker prövning av sina asylskäl måste tillgodoses. När en sådan rättssäker prövning av asylskälen företas har rättsanvändaren ett förhållandevis stort handlingsutrymme i att avgöra både vad barnets bästa är, och hur man kan komma fram till detta.