8. BARNETS BÄSTA I POLICY OCH PRAKTIK
8.3 Samhällsnivå
Handläggarna på Migrationsverket är, liksom andra tjänstemän i offent-lig förvaltning, en del av ett större sammanhang och därmed påverkas de i sin rättsanvändning av normer och attityder i samhället. En full-ständig bild av barnets bästa i ett användarperspektiv kräver att vi söker förklaringar till diskrepanser mellan policy och praktik även på den här nivån. Av särskild relevans för de tjänstemän som här avhandlas är normer och föreställningar om asylsökande barn och flyktingmigration.
När det gäller asylsökande barn så finns det många olika synsätt, men det som förenar samtida västerländska perspektiv är att flyktingbarn betraktas som sårbara, utsatta och tämligen hjälplösa. Detta påverkar såväl det politiska samtalet som forskning om barn (O’Connel och Farrow 2007). I denna undersökning framkommer tydligt en idé om att barn bör särbehandlas på grund av sin utsatthet. Exempelvis speglar resonemangen i utlänningslagens förarbeten att extern expertis bör involveras i utredningar av barnärenden samt målsättningen i interna strategidokument på Migrationsverket, att det ska finnas “ändamålsen-lig kompetens”, uppfattningen att asylsökande barn bör särbehandlas på grund av sin utsatthet.
Men diskussionen om att barn i sårbara och utsatta situationer ska skyddas är inte allenarådande. Det finns också en stark idé om att det berörda barnets uppfattning och vilja ska beaktas i asylprocessen. Ett uttryck för detta är att principen om barns delaktighet i beslut som rör
dem numera har fått ett sådant genomslag att det är en huvudregel i svensk utlänningsrätt att barnet ska höras. Genom att på detta sätt göra det till en skyldighet i offentlig förvaltning att höra asylsökande barn så har barn också gjorts till aktörer i en administrativ process. Ett annat uttryck för viljeinriktningen att sätta barns situation i fokus är införan-det av den allmänna bestämmelsen om barnets bästa i utlänningslagen, som regeringen betonat är avsedd att markera att barnets egna individu-ella skäl för uppehållstillstånd måste prövas särskilt (prop 2004/05:170:
195). Att ett barn är sårbart och utsatt ska med andra ord inte medföra att hennes/hans individuella asylskäl utreds mindre än vuxnas skäl.
Emellertid finns det en risk för att så blir fallet i den svenska asylpro-cessen, när idén om att barn har rätt att vara delaktiga i beslut som rör dem ställs mot en stark önskan att skydda barn i sårbara och utsatta situationer. I detta sammanhang kan också påpekas att lagstiftaren inte verkar ha insett konsekvenserna av att i förarbetena till utlänningslagen exemplifiera vad som kan ligga till grund för uppehållstillstånd i Sverige.
Intentionen med exemplen är att stödja rättsanvändarna, men utan att göra avkall på principen om en individuell prövning. Konsekvensen av att exemplifiera på det sätt som lagstiftaren gör, är att rättsanvändarna
“hemfaller åt förarbetena” och därmed begränsar sitt eget handlingsut-rymme. Ett viktigt ställningstagande i framtida lagstiftningsarbete står mellan att antingen inte ge några exempel alls och lita till den profes-sionalism som tillämpningen av ett flexibelt begrepp som barnets bästa kräver, eller också att ge rättsanvändarna en mycket lång rad exempel på vad som skulle kunna vara barnets bästa i ett enskilt ärende. Bland dessa exempel kunde handläggarna då hitta motiv för sina beslut.
Utöver bilder av barn som sårbara och utsatta å ena sidan och som delaktiga aktörer med individuella rättigheter å den andra sidan är atti-tyder till flyktinginvandring av betydelse för hur barnets bästa omsätts i asylprocessen. Asylsökande barn är ju inte bara barn utan också potenti-ella invandrare. Invandring har ända sedan 1980-talets början, i Sverige liksom i andra europeiska länder, varit ett politiskt laddat område. Flera undersökningar visar att invandring tenderar att uppfattas som något negativt och hotfullt i samhället. Omkring 40 procent av den svenska befolkningen tycker att “det finns för många utlänningar” i landet (se Demker 2000). En förklaring till detta kan vara att migranters ställning i mottagarländer som Sverige har stärkts samtidigt som fler flyktingar har behövt en fristad. Detta har skapat ett dilemma som omgärdar
mig-rationspolitiken, nämligen mellan att befolkningen ska känna sig trygg å ena sidan och internationella åtaganden om solidaritet å den andra (Demker 2003: 74; jfr Öberg 1994: 13).
Bilder av migranter som ett hot mot välfärdsstaten förstärks av ett vidare strukturellt fenomen i samhället, nämligen stereotypa föreställ-ningar om “den andre”. Sverige domineras av en rad mer eller mindre öppna stereotypa föreställningar om invandrade svenskar, ett problem som till synes har tilltagit sedan 1990-talet (Ålund 2007: 473ff). Ett uttryck för sådana föreställningar på Migrationsverket är intervjuper-sonernas berättelser om föräldrar som inte verkar ha vare sig förmåga eller vilja att se till sina barns bästa, “trots att det är deras ansvar”.
Istället för ett samhälle som är byggt kring alla människors möjlig-heter att få sina mänskliga rättigmöjlig-heter tillgodosedda, skapas det, på Migrationsverket liksom i andra sammanhand, en sorts rangordning kring människors värde, där väst- och nordeuropeiska protestanter står högst i kurs, åtföljda av katoliker och ortodoxa från Sydeuropa. Lägst i rang står icke-europeiska muslimer. Det kan också uttryckas i termer av “ju mer främmande desto mindre välkomna” (Ålund 2008: 296; jfr Johnsdotter 2007). En konsekvens av den differentiering mellan “oss”
och “dom” som präglar såväl vardagslivet som det offentliga samtalet kan leda till att utanförskap och “misslyckanden” betraktas som av
“dom” självförvållade (Ålund 2008). Av detta följer att det blir mycket svårt att motverka socialt utanförskap, eftersom det finns så många som anser att det är viktigt att stänga ute “dom som inte tillhör”.
Resonemanget kan te sig paradoxalt i en globaliserad värld där Sverige numera har en befolkning som till stor del består av människor med en utomnordisk bakgrund. Det är mot bakgrund av att världen fortfarande är uppbyggd kring en idé om nationalstaten som den naturliga hemvis-ten för moderna människor, som den ovan beskrivna exkluderingen får faktiska konsekvenser (Bauman 1990). Det är genom tillhörighet till en nationalstat som människor får sina grundläggande civila och politiska rättigheter tillgodosedda. Immigranter blir i denna värld “anomalier, udda kategorier som snabbt och permanent måste integreras i en ny stat eller repatrieras till hemlandet” (Eastmond 2007: 10).
Det är rimligt att anta att föreställningar om “oss” och “dom” påver-kar tjänstemän vars roll är att fatta beslut om vem som ska få stanna och inkluderas i Sverige och vem som ska återsändas till ett land som de lämnat. När intervjupersonerna från Migrationsverket samtalar om
asylsökande barn och deras kulturella hemvist, kan det kanske innebära att människor som söker asyl i Sverige möts med en kultursensitivitet som också präglar bedömningen av deras berättelse (jfr Johnsdotter 2007). Men det är mer sannolikt att tjänstemännens attityder snarare innebär det motsatta, det vill säga att schablonartade föreställningar om kulturell tillhörighet omvandlas till en “kulturokänslighet” som föran-leder en överdrivet misstänksam inställning till människor som söker skydd i Sverige. Talet om det svenska “omhuldandet” kan i detta sam-manhang bidra till en självförståelse som bygger på föreställningar om vad som är “svenskt” och som underbygger klyftan mellan “oss” och
“dom” (Ålund 2008: 294). För familjer som söker asyl kan det leda till att föräldrar fråntas sitt ansvar för barnen genom den svenska asylpro-cessen. Men också till att tjänstemän väljer att vara passiva istället för att agera för barnets bästa i det enskilda fallet, även om lagstiftningen skulle medge det. I värsta fall skulle det kunna innebära att tjänstemän bortser från tidigare trauman som kan utgöra grund för uppehållstill-stånd i Sverige.
Det finns inget belägg i den föreliggande studien för att tjänstemäns attityder till invandrare skulle ha någon faktisk betydelse för utgången av asylärenden. Men hur som helst så verkar den åtskillnad mellan
“oss” och “dom” som görs i intervjuerna kunna legitimera den miss-tänksamhet som präglar handläggningen av asylärenden. En annan risk är att barnets bästa i enskilda beslut tenderar att underställas principen om den reglerade invandringen. Man kan också uttrycka det som så att asylsökande barn, mer eller mindre medvetet, konstrueras som mindre värda än barn som är svenska medborgare.