Förbuden mot deponering av utsorterat brännbart avfall 2002 samt organiskt avfall 2005 medför att en stor mängd avfall skall återvinnas i stället för att deponeras. Omställningen
behöver ske under relativt kort tidsperiod och det Þ nns därför anledning att följa utveck- lingen särskilt noga och göra prognoser över tillgänglig återvinningskapacitet.
I Naturvårdsverkets redovisning till regeringen i juni 200021 konstaterades att det kom-
mer att saknas betydande återvinningskapacitet för brännbart avfall år 2002, slutsatserna baserades bl.a. på en kapacitetsutredning som verket då lät utföra.
Nedan redovisas resultat från en uppdaterad kapacitetsutredning22 kompletterad med
uppskattningar av deponerade mängder organiskt avfall vid tillverkningsindustrier samt Naturvårdsverkets egna kommentarer till utredningen.
2.5.2 Kapacitetsutredning
Resultaten från kapacitetsutredningen framgår av Þ gurerna nedan och kan sammanfattas enligt följande.
• Bristen på återvinningskapacitet bedöms, utgående från en årlig ökning av avfallsmäng- derna på ca 2%, uppgå till ca 1,2 Mton år 2002 exklusive avfall som deponeras inom tillverkningsindustrin. År 2004 uppskattas underskottet till ca 0,4 Mton brännbart avfall för att därefter minska ytterligare.
• År 2005, då ytterligare avfall kommer att beröras av deponeringsförbud, bedöms en kapacitetsbrist uppgående till drygt 1 Mton inklusive slam från kommunal avloppsre- ning och ca 0,3 Mton exklusive slam kunna uppstå. Under 2006 kan, enligt prognosen, denna brist reduceras till att motsvara ca 0,3 respektive –0,5 Mton med respektive utan slam. Skulle av olika skäl endast beslutad och inte planerad men ej beslutad förbrän- ningskapacitet byggas ut ökar bristen 2005 till 2,3 Mton inklusive slam respektive 1,5 Mton exklusive slam enligt prognosen.
• Förbränningskapaciteten planeras (ß ertalet planer är förstudier och ej beslutade) enligt en intervjuundersökning som genomförts under 2001 öka från 2,35 Mton år 2000 till ca 4,7 Mton år 2006, vilket skulle motsvara en fördubbling. 2002 bedöms ca 2,5 Mton kunna förbrännas. Möjligen kan ß era planer förskjutas i tiden alternativt skrinläggas. Mängderna träavfall till annan förbränning än avfallsförbränning uppskattas ligga på en konstant nivå om ca 300 kton per år.
• Mängden avfall till biologisk behandling under perioden 1998 till 2005 planeras, öka från 0,4 till 0,8 Mton. Bedömningen baseras på underlag från år 2000.
• Materialåtervinning har inte kartlagts i utredningen om kommunernas planer. Profu uppskattade tidigare med hjälp av Naturvårdsverket att det är rimligt att anta en ökning av detta avfall (främst avfall som omfattas av producentansvar, ej bl.a. branschspeciÞ kt avfall samt bygg- och rivningsavfall) från ca 1,4 Mton 1998 till 1,8 Mton 2005.
• En skillnad jämfört med förra årets studie är att av uppkommen mängd slam från kommunal avloppsrening antas omkring 0,5 Mton per år gå till markanvändning.
21 Naturvårdsverket 2000-06-29 ”Kartläggning av hur kommunerna planerar att omhänderta sitt avfall” 22 Profu 2001, ”Kapacitet för att ta hand om brännbart och organiskt avfall”, 2001-10-26
Figur 3. Kapacitetsbrist inkl. slam Figur 4. Kapacitetsbrist exkl. slam
Utifrån tillgängliga uppgifter om deponerade mängder23 respektive sammansättning av
olika avfallstyper kan mängden organiskt avfall som deponerades inom tillverkningsindu- strin 1998 uppskattas. Av tabellen nedan framgår att deponering av organiskt avfall från relevanta näringsgrenar uppgick till ca 0,4–0,8 Mton 1998. Intervallet motsvarar den osäkerhet som Þ nns i statistiken.
Mängden brännbart avfall som omfattas av förbudet 2002 är svår att bedöma men sannolikt är den avsevärt mindre än 0,6 Mton . Samtidigt planerar skogsindustrierna att torka och förbränna betydande mängder organiskt samt brännbart avfall.
Övriga näringsgrenar som utvinning av mineral, jord- och stenvaruindustri samt stål- och metallverk genererar försumbara mängder organiskt eller brännbart avfall.
Tabell 7. Deponerade mängder totalt respektive organiskt avfall inom tillverkningsindu- strin år 1998 (kton, inom/utom arbetsstället).
Avfallstyper Allt avfall Organiskt avfall
Livsmedels-, dryckesvaru- och tobaks Industri1 9/80 9-89
Industri för trä och trävaror, Möbler2 61/86 61-147
Massa-, pappers- och pappers-
Varuindustri, grafi sk industri3 646/366 270
Kemisk, gummi- och Plastvaruindustri4 4/175 2-90
Verkstadsindustri5 43/273 30-180
Summa Ca 800/1000 Ca 400-800
1–5 SCB MI28SM0001;
2 allt antas vara organiskt avfall;
3 NV rapport 5154 ”Skogsindustrins utsläpp, avfallsmängder och energiförbrukning”, osäkerhet +–20 kton; 4 mindre än hälften är ej brännbart respektive organiskt;
5 Utifrån NV-rapport 4614 och 4617 antas 2/3-delar vara organiskt avfall + 3%/år
+ 2%/år
+ 0%/år
1999
1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Kapacitetsbrist inklusive slam [Mton]
2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 –0,5 –1,0 –1,5 1999 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2,0 1,5 1,0 0,5 0,0 –0,5 –1,0 –1,5
Kapacitetsbrist exklusive slam [Mton]
+ 3%/år
+ 2%/år
+ 0%/år
2.5.3 Erfarenheter från Holland och Danmark
Holland och Danmark har sedan 1997 har haft förbud mot deponering av brännbart avfall. I Holland råder fortfarande stor kapacitetsbrist trots successivt höjd deponiskatt (drygt 600 kr/ton år 2001) och i stort sett fullt utbyggd biologisk behandling. Orsaker kan bland annat vara generös dispensgivning samt ökad export av brännbart avfall till länder med lägre förbränningsavgifter. Samtidigt är förbränningsavgifterna höga bland annat till följd av att fjärrvärmenät saknas. Situationen skapar därför osäkerhet för nationella aktörer att investera i ny kapacitet vilket varit ett skäl till att miljöministern nyligen fått mandat att prisreglera behandlingsavgifter (se kapitel 8).
I Danmark har inga egentliga dispenser medgivits utan endast tillstånd från Miljöstyrel- sen att tillfälligt lagra avfall i avvaktan på kapacitetsuppbyggnad. Att deponiskatten höjts stegvis till ca 440 kr/ton antas vara av mindre betydelse eftersom även förbränningsskat- ten ökat till ca 400 kr/ton. Tillräcklig kapacitet för energiutvinning fanns dock redan 1999 (2,9 Mton) då endast ca 90 kton behövde lagras tillfälligt (600 kton ackumulerat). Fram till år 200824 förväntas i stort sett samma mängder förbrännas årligen. Bedömningen är
att andelen förbränning med kraftvärmeproduktion ökar till ca 95% år 2008, att jämföras med ca 65% 1999. Värmepannor kommer att Þ nnas kvar som tillfällig överkapacitet med uppgift att förbränna ”dispensavfall” som lagrats tillfälligt.
Svårigheter i att överföra erfarenheterna från Danmark består bland annat i att danska kommuner i princip styr allt avfall till behandling samtidigt som staten har en restriktiv hållning till export. Detta bekräftas av att exporten till Sverige är relativt liten trots att Danmark har förbränningsskatt. Dessutom har staten i samband med tillståndsprövning möjlighet att motverka ny förbränningskapacitet i regioner där tillgång på brännbart avfall bedöms saknas. Staten bidrar därigenom till att överkapacitet undviks vilket ökar investeringssäkerheten. (för referenser se kapitel 8 Import/Export)
Erfarenheterna från Holland och Danmark understryker betydelsen av en restriktiv håll- ning till undantag och dispenser från deponeringsförbud för att ökad återvinningskapacitet ska komma till stånd. En höjd deponiskatt ger ytterligare viktigt stöd åt ett genomförande av deponeringsförbud.
2.5.4 Naturvårdsverkets kommentarer
Hur kan behovet av kapacitet komma att se ut?
Enligt Profus utredning uppgår kapacitetsbristen för brännbart avfall år 2002 till ca 1,2 Mton exklusive brännbart avfall deponerat inom tillverkningsindustrin. Detta överens- stämmer i stort sett med den tidigare uppskattningen från år 2000. Om hälften av mängden organiskt avfall som deponeras inom tillverkningsindustrin antas utgöra brännbart avfall skulle kapacitetsbristen totalt uppgå till ca 1,5 Mton brännbart avfall 2002.
Förutsätt att avfallsmängderna ökar med 2% per år samt att planer på utbyggnad av återvinningskapacitet förverkligas kan ”dispensdeponeringen” till följd av underskottet i behandlingskapacitet komma att avta relativt kontinuerligt under kommande år till att år 2004 motsvara ca 0,5 Mton. Till och med detta år är prognosen något mindre osäker eftersom den kapacitet som avses byggas ut till år 2004 till stor del redan är beslutad i dag.
24 Miljöstyrelsen i Danmark 2001, ”Affaldsforbraendning i 2004 og 2008-mangder og kapaciteter, Oriente-
Kapacitetsförhållandena från år 2005 gällande organiskt avfall är betydligt svårare att prognostisera och antas enligt Profus utredning variera mellan ca 0,5 och 3 Mton, bland annat beroende på ökningen av avfallsmängder samt om planer på ökad återvinning förverkligas. Motsvarande brist år 2006 då ytterligare kapacitet kan komma att byggas ut varierar enligt Profu mellan ca 0 och 3 Mton.
Prognosen tyder på ett betydande men snabbt övergående underskott i behandlingska- pacitet för organiskt avfall 2005. Osäkerheten är dock stor. För att kunna göra en säkrare prognos krävs mer kunskap om avfallsmängder, planerad återvinning men också tydlighet om vilket avfall som omfattas av förbudet, se förslag till åtgärder i kapitel 5.1.
Förbränning med energiutvinning
Det är svårt att bedöma om planer på att bygga ut avfallsförbränning som ännu inte är be- slutade kommer att förverkligas. Sådana planer representerar merparten av tillkommande kapacitet år 2005 och 2006. Faktorer som antas påverka aktörernas investeringsvilja är bland annat hur dispenser från deponeringsförbudet hanteras, förändringar av deponiskat- ten samt diskussionen om en eventuell skatt på förbränning av avfall. För att planerna på förbränning ska förverkligas krävs sannolikt att aktörerna bedömer det som trovärdigt att deponeringsförbuden kommer att genomföras som planerat. Detta i sin tur antas kräva restriktiv dispensgivning samt höjd deponiskatt för dispensavfall. Det kan inte heller uteslutas att ett eventuellt förslag om skatt på förbränning av avfall kan försena en del planer på utbyggnad av förbränning. En viktig faktor är även tillståndsprövningen som kan komma att påverka utbyggnadstakten i hög grad.
Ytterligare en aspekt som är svår att förutse och kan påverka kapacitetsbristen både positivt och negativt är huruvida utsorterade svenska avfallsbränslen kan konkurrera med importerat avfallsbränsle. Marknaden kan antas vara betydande i sammanhanget eftersom enbart importen av ”gult och grönt avfall” som bränsle år 2000 uppgick till ca 0,9 Mton (se kapitel 8). Att i nuläget bedöma utvecklingen är dock svårt. Å ena sidan Þ nns indika- tioner på att svenskt utsorterat avfall redan kan konkurrera med importerat avfallsbränsle. Med ökade behandlingsavgifter samt eventuellt ytterligare höjd deponiskatt förbättras konkurrensförmågan ytterligare. Å andra sidan har mängden importerat avfallsbränsle ökat relativt kontinuerligt 1998–2000 trots att deponiskatt infördes år 2000. Därutöver Þ nns en mängd faktorer i olika länder som påverkar alternativkostnader och viljan att exportera (se kapitel 8).
Materialåtervinning
Materialåtervinning kan komma att öka enligt utredningens prognos till 2005–2006 i de fall insamlingssystem och avsättningsmarknad Þ nns etablerade. Naturvårdsverket gör dock inga prognoser men föreslår en rad styrmedel (kapitel 5 och 9) för att underlätta ökad materialåtervinning under kommande år. Förslag till mål för biologisk behandling år 2010 är möjliga att uppnås förutsatt att föreslagna styrmedel kan förverkligas.
Liksom förbränning underlättas ökad materialåtervinning genom restriktiv dispensgiv- ning och höjd deponiskatt för dispensavfall. Eventuellt förslag om skatt på förbränning av avfall kan därutöver ytterligare stödja en utbyggnad. Även vad gäller materialåtervinning (främst biologisk behandling) kan tillståndsprövningen komma att påverka utbyggnads- takten.