Miljöbalken 15 kap. 10 § och 7 § renhållningsförordningen (1998:902) torde inte i sig strida mot gemenskapsrätten
Artiklarna 86 EG jämförd med artiklarna 29, 49 och 82 EG kan i ljuset av EG-domstolens praxis inte läggas till grund för påståendet att miljöbalken 15 kap. 10 § och 7 § renhåll- ningsförordningen (1998:902) i sig skulle strida mot gemenskapsrätten.
81 Rådets beslut 94/904/EG av den 22 december 1994 om upprättande av en förteckning över farligt avfall
i enlighet med artikel 1.4 i rådets direktiv 91/689 (EGT L 356, s. 14; svensk specialutgåva, område 15, volym 14, s. 156).
82 Dom i det ovan nämnda målet Fornasar, punkt 51 och domslutet, punkt 1. 83 Dom i det ovan nämnda målet Sydhavnens, punkt 92-95 och domslutet, punkt 4. 84 Förslag till avgörande av den 20 september 2001 i mål C-324/99, DaimlerChrysler.
Avgörande för bedömningen är att möjligheterna till utvidgat kommunalt ansvar för farligt avfall är frivilligt. Ovan nämnda bestämmelser innehåller endast ett bemyndigande för kommunfullmäktige att meddela föreskrifter om att farligt avfall skall transporteras bort genom kommunens försorg och/eller att kommunen skall se till att sådant avfall åter- vinns eller bortskaffas. Enligt förarbetena till miljöbalken 15 kap. 10 § bör möjligheten att utvidga det kommunala ansvaret till annat avfall än hushållsavfall användas endast när detta är motiverat av hälso- eller miljöskäl.
Den EG-rättsliga bedömningen måste därför ske i varje enskilt fall då en kommun meddelar föreskrifter om att avfall skall transporteras bort genom kommunens försorg och/eller att kommunen skall se till att avfall återvinns eller bortskaffas. Vid utnyttjandet av bemyndigandet i 7 § renhållningsförordningen (1998:902) måste den kommunala normgivningen vara förenlig med EG-fördraget och EG:s avfallslagstiftning, särskilt i fråga om återvinning och transporter för återvinning av farligt avfall.
Mot bakgrund av att principerna om tillräcklig egenkapacitet och närhet inte är till- lämpliga på transporter av farligt avfall för återvinning skulle det i och för sig kunna ifrågasättas om det utökade kommunala ansvaret även kan innefatta återvinning och transporter för återvinning av sådant farligt avfall.
Av Sydhavnens framgår dock att inrättandet av ett kommunalt transport- och behand- lingsmonopol, som syftar till att främja återvinning av icke-farligt byggavfall som tidigare bortskaffades, kan rättfärdigas enligt EG-fördraget. De överväganden som låg till grund för domstolens dom i Sydhavnens kan även göras gällande för att främja återvinning av farligt avfall som tidigare bortskaffades. Mot denna bakgrund torde det under vissa begränsade förutsättningar även fortsättningsvis vara möjligt att meddela kommunala föreskrifter om återvinning och transport för återvinning av farligt avfall med stöd av 7 § renhållningsförordningen (1998:902).
Det utvidgade kommunala ansvaret för farligt avfall kan medföra exporthinder och begränsningar i friheten att tillhandahålla tjänster
I de fall då en kommun förenar ett transportmonopol med ett behandlingsmonopol för farligt avfall leder detta mer stor sannolikhet till ett exporthinder i artikel 29 EG:s mening. Avfallsproducenterna är i dessa fall förhindrade att exportera avfallet, med mindre än att de söker dispens.
Det förhållandet att ett eller ett begränsat antal företag erhållit en exklusiv rättighet att
behandla farligt avfall som producerats inom en kommun behöver inte nödvändigtvis
innebära att det skapas ett exporthinder i strid med artikel 29 EG. Förutsättningen är att avfallsproducenterna bibehåller möjligheten att exportera avfallet.
För de fall att en kommun endast förskriver ett utökat ansvar för transport av farligt
avfall innebär inte detta nödvändigtvis att det föreligger några exporthinder i artikel 29
EG:s mening. I ljuset av domstolen dom i Sydhavnens måste det undersökas om de kommunala föreskrifterna – i avsaknad av uttryckliga undantag beträffande export – kan tolkas som att de innebär ett underförstått förbud mot export, i strid med artikel 29 EG. Om en kommunal reglering hindrar mellanhänder från att delta i insamling av farligt avfall för vidareförsäljning i andra medlemsstater, trots att dessa mellanhänder är miljögodkända, kan den utgöra ett exporthinder i strid med artikel 29 EG.
Även om kommunala föreskrifter som förbehåller vissa företag att transportera och/ eller behandla farligt avfall inte utgör ett exporthinder enligt artikel 29 EG torde de likväl utgöra ett hinder för friheten att tillhandahålla tjänster. De hindrar aktörer från andra medlemsstater från att direkt eller indirekt själva utföra sådana tjänster mot betalning.
Dessa begränsningar skulle kunna motiveras av tvingande miljöhänsyn Såväl exporthinder för varor som begränsningar av friheten att tillhandahålla tjänster kan motiveras av tvingande miljöhänsyn eller med hänvisning till fördragets uttryckliga undantag för skyddet för människors och djurs hälsa och liv och för att bevara växter.
I Sydhavnens slog domstolen fast att att skyddet för miljön inte kan motivera varje
form av exportrestriktion, särskilt inte när det gäller avfall avsett för återvinning. Av detta
följer motsatsvis att vissa former av exportrestriktioner kan motiveras med hänvisning till miljöskyddet, i synnerhet om det är fråga om bortskaffande av avfall. Medlemsstaternas möjligheter att begränsa den fria rörligheten för avfall är sannolikt större i fråga om farligt avfall än icke-farligt avfall.
Vidare kan transporter av farligt avfall över en längre sträcka begränsas med stöd av artikel 30 EG, om exporten och behandlingen av avfallet i en annan medlemsstat i sig skulle utgöra en fara för människors och djurs hälsa och liv eller för bevarandet av växter. Detta undantag är sannolikt endast tillämpligt i enskilda fall eller för vissa slag av farligt avfall. Det torde inte kunna rättfärdiga ett generellt utökat kommunalt ansvar för transporter eller bortskaffande av farligt avfall.
Det förefaller inte sannolikt att det utvidgade kommunala ansvaret för farligt avfall utgör en proportionerlig åtgärd för att uppnå anförda miljöhänsyn
Inledningsvis bör erinras att domstolen slagit fast att målsättningar av rent ekonomisk natur inte kan motivera inskränkningar av de grundläggande principerna om fri rörlighet för varor och friheten att tillhandahålla tjänster. Argument som är hänförliga till kom- munala transport- och behandlingsbolags lönsamhet och de kostnader som dessa företag har att bära kan således inte i sig motivera sådana begränsningar.
Det främsta skälet som tycks anföras för att motivera det utökade kommunala ansvaret för farligt avfall är att vissa kommuner vill säkerställa att de har en överblick över det totala avfallsß ödet inom kommunen, för att kunna fullgöra sina skyldigheter beträffande avfallsplanering och tillsyn. I praktiken verkar dock kontrollen över ß ödet av farligt avfall i Sverige vara bristfälligt. Detta väcker frågan huruvida Sverige som medlemsstat lever upp till sina skyldigheter enligt EG:s avfallslagstiftning i detta avseende.
Det är tvivelaktigt om argumenten om ß ödeskontroll, avfallsplanering och tillsyn kan motivera tilldelandet av exklusiva rättigheter för att farligt avfall transporteras bort, återvinns eller bortskaffas genom kommunens försorg. En sådan åtgärd verkar gå utöver vad som är objektivt nödvändigt för att uppnå dessa syften och resultatet borde kunna uppnås genom mindre betungande regler.
Exempelvis innehåller renhållningsförordningen 15 och 36 §§ bestämmelser om upp- giftsskyldigheter om avfall och avfallshantering. Dessutom föreskriver förordningen om farligt avfall (1996:971) i 8 och 9 §§ en skyldighet att föra anteckningar för den
avfall. För det fall att dessa stadganden är otillräckliga för att tillförsäkra ß ödeskontroll eller avfallsplanering borde de skärpas. Dessutom skulle ett av Naturvårdsverket föresla- get nationellt uppföljningssystem över ß ödet av farligt avfall kunna utgöra en mindre ingripande åtgärd för att uppnå dessa mål.85 För tillsynsändamål utgör det kontroll- och
auktorisationssystem för avfallslämnare och transportörer av farligt avfall som tillämpas enligt 11 och 12 §§ förordningen om farligt avfall (1996:971) ett mindre ingripande alternativ till det utvidgade kommunala ansvaret.86
Ett ytterligare skäl som anförts till stöd för tilldelandet av exklusiva rättigheter på kommunal nivå är att detta motverkar risken för illegal handel, bortskaffande och/eller transport av farligt avfall. Även i detta avseende är det tvivelaktigt om åtgärden står i proportion till det eftersträvade målet. Dessa syften borde kunna uppnås genom indrag- ning av tillstånd och/eller tillämpning av straffbestämmelserna i 29 kap. miljöbalken. Enligt artiklarna 4.3 c) och 7.4 a) i förordning nr 259/93 får dessutom avsändarmyndighe- terna i en medlemsstat framföra motiverade invändningar mot planerade transporter om anmälaren eller mottagaren tidigare har gjort sig skyldiga till illegal handel. I detta fall får den behöriga avsändarmyndigheten i enlighet med nationell lagstiftning vägra godkänna alla transporter i vilka den aktuella personen är involverad.
Sammantaget leder detta till slutsatsen att det inte förefaller sannolikt att det utvidgade kommunala ansvaret för farligt avfall utgör en proportionerlig åtgärd för att uppnå de anförda miljöhänsynen. Några andra miljöhänsyn till stöd för det utvidgade kommunala ansvaret för farligt avfall har inte framkommit inom ramen för detta uppdrag.
Beviljandet av ensamrätt på behandling av farligt avfall kan dock rättfärdigas för att tillförsäkra en kommunal behandlingsanläggning en god tillgång på avfall Det är svårt att dra några generella slutsatser för svensk del av domstolens dom i
Sydhavnens eftersom de faktiska förhållandena skiljer sig åt från en kommun till en annan
och inte nödvändigtvis sammanfaller med de faktiska omständigheterna som förelåg i detta mål. Bedömningen om förenligheten med EG:s konkurrensregler måste därför ske i varje enskilt fall när en kommun med stöd av 7 § renhållningsförordningen (1998:902) utökat ansvaret för farligt avfall.
I Sydhavnens bekräftade dock domstolen uttryckligen att hanteringen av visst avfall kan utgöra en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, i synnerhet när syftet med denna tjänst är att bemästra ett miljöproblem. Under vissa förutsättningar kan det med stöd av artikel 86.2 EG anses rättfärdigat att tillförsäkra en kommunal behandlingsanläggning en god tillgång på avfall genom att bevilja ensamrätt på behandling och transport av avfallet. Analogt bör det även vara möjligt att med stöd av artikel 86.2 EG bevilja exklusiva rättigheter uteslutande för transporter av farligt avfall, t.ex. att tillförsäkra eller bygga upp nödvändig transportkapacitet i de fall där sådan saknas.
Särskild vaksamhet bör iakttas om det utökade kommunala ansvaret leder till att företa-
85 I avsaknad av ett sådant uppföljningssystem har Svenska Åkeriförbundet genom Nationellt Kretsloppsregis-
ter i Sverige AB inrättat ett nationellt register för transporter av farligt avfall, se www.kretsloppsregistrer.se.
86 Jfr. i fråga om icke farligt industriavfall SOU 1996:103 ”Miljöbalken – En skärp och samordnad miljölag-
gen i fråga missbrukar den dominerande ställning som de erhållit i kraft av exklusiviteten. Sådant missbruk kan t.ex. ta formen av oskälig eller diskriminerande prissättning, kors- subventioneringar eller uppställandet av exporthinder, i synnerhet i fråga om farligt avfall för återvinning.
Kan en kommun åberopa artikel 176 EG för att begränsa exporten av farligt avfall för återvinning?
Det är ännu inte klarlagt om en medlemsstat kan åberopa artikel 176 EG för det fall att ett område är fullständigt harmoniserat genom sekundärlagstiftning. Doktrinen är oenig på denna punkt i avsaknad av klargörande praxis från EG-domstolen.87
I sitt yttrande i DaimlerChrysler anger generaladvokat Léger att förordning nr 259/93 utgör en fullständig harmonisering av de villkor och förfaranden som trans- porter av avfall mellan medlemsstaterna är underkastade.88 Domstolens uttalande
i Fornasar tyder däremot på att medlemsstaterna inte skulle vara förhindrade att vidta strängare skyddsåtgärder i syfte att förbjuda övergivande, dumpning och okontrollerat slutligt omhändertagande av farligt avfall. Vidare fann domstolen att gemenskapslagstiftningen på miljöområdet inte strävar efter en fullständig harmo- nisering av reglerna.
En sista frågeställning som bör uppmärksammas är om en enskild kommun i förekom- mande fall själv skulle kunna åberopa artikel 176 EG och införa strängare skyddsåtgärder? Eller tillkommer denna möjlighet endast medlemsstaten som sådan?89 Frågeställningen
har inte fördjupats närmare inom ramen för detta uppdrag. Det förefaller dock svårt att med stöd av miljöbalken 15 kap. 10 § och 7 § renhållningsförordningen (1998:902) dra slutsatsen att denna möjlighet har delegerats till kommunerna.
Stockholm, den 15 oktober 2001
Ulf Öberg
87 Se bl.a. Krämer, L., EC Environmental Law, 2000, s. 94-96, särskilt s. 96 och Jans, J.H., aa. 2000, s.
116-121.
88 Ovan nämnda yttrande i mål C-324/99, DaimlerChrysler, punkt 41-44, se särskilt punkt 43. Generaladvokat
Léger stödjer sig på domstolens dom av den 28 juni 1994 i mål C-187/93, Europaparlamentet mot rådet, REG 1994, s. I-2857, svensk specialutgåva 1994 s. 1/I-249, punkterna 21, 22 och 26. Légers slutsats är emellertid svår att förena med punkt 23 i samma dom, där domstolen anger att ”den omtvistade förordningen ligger inom ramen för gemenskapens miljöpolitik och att den lika litet som direktiv 91/156 kan anses syfta till att genomföra fri rörlighet för avfall inom gemenskapen.”