avfallshanteringen mot ekologisk hållbarhet
10. Avfallsplanering på lokal, regional och central nivå
12.4 Konsekvensbedömning av mål om biologisk behandling av matavfall
Förslag till mål och styrmedel gällande återvinning av matavfall genom biologisk be- handling framgår av kapitel 5.1. Underlag och närmare analys av förutsättningar och konsekvenser framgår vidare av bilaga 3.
Nollalternativ
Nollalternativet utgörs av den situation som råder år 2000 vad gäller återvinning och beslutade styrmedel. Samtidigt Þ nns skäl att anta utifrån de senaste årens statistik samt kommunernas planer att det Þ nns en underliggande trend mot ökad återvinning genom biologisk behandling oavsett föreliggande förslag till återvinningsmål. Baserat på statisti- ken uppskattas ökningen framöver ligga på minst 20 kton/år totalt medan ökningen utifrån kommunernas planer är avsevärt större. Planerna är dock sannolikt beroende av en rad förutsättningar som dagens situation inte uppfyller. Ett försiktigt antagande kan därför vara att konsekvensen av förslag till mål blir att källsortering av matavfall ökar med ca 10 kton/år (ca 60% från hushåll och ca 40% från storkök etc. enligt förslag till mål.
Kostnadsbedömning av föreslagna mål
Merkostnader för återvinning av matavfall bedöms uppstå främst vid källsortering och in- samling. Totala merkostnaderna för att nå kortsiktiga målet 2010, jämfört med situationen år 2000, kan då beräknas uppgå till ca 155 Mkr/år från år 2010. Ca 120 Mkr hänförs till hushåll och ca 35 Mkr till restauranger, storkök och butiker.
Med hänsyn tagen till underliggande trend enligt nollalternativet begränsas dock mer- kostnaderna av förslaget till ca 85 Mkr/år från år 2010. Detta förutsatt att förslaget fram till år 2010 bidrar till ökad återvinning av matavfall från hushåll med ca 66 kton (120 kton minus trenden 54 kton (6 kton/år under 9 år)) respektive matavfall från storkök, restauranger, butiker med ca 44 kton (80 kton minus trenden 36 kton (4 kton/år under 9 år)). Utifrån uppskattad merkostnad per ton (se bilaga 2) blir därför totala merkostnaden för matavfall från hushåll ca 66 Mkr (66 000 ton á 1000 kr) och från restauranger, storkök, butiker ca 19 Mkr (44 000 ton á 430 kr). Eftersom ökningen sker successivt fram till år 2010 stiger även merkostnaderna i motsvarande takt under åren 2002–2010. Antas linjär ökning av återvinningen fram till år 2010 blir genomsnittlig merkostnad drygt 40 Mkr/år 2002–2010.
Merkostnaderna kan relateras till statens intäkter från deponiskatten som under år 2000 uppgick till drygt 1 miljard kr.
Kostnader för alternativ hantering Se kapitel 8 bilaga 3.
Konsekvenser för olika aktörer
Hushåll
Utifrån det allmänna miljömedvetandet bedöms att hushållens vilja att återvinna matavfall är relativt hög i kommuner med lämpliga förutsättningar. Viktiga faktorer är uppbyggna- den av samordnad, funktionell, och pedagogisk källsortering och insamling. Vidare bör den lokala behandlingen och användningen ske under sådana former så att inte system- förtroendet äventyras. Ökad återvinning av bioavfall kan även antas medföra positiva synergieffekter på konsumtionsmönster samt övrig källsortering.
Utslaget på landets samtliga invånare uppgår merkostnaden för matavfall från både hushåll och storkök, butiker m.m. till knappt 10 kr/år från år 2010 (85 Mkr utslaget på 8,845 miljoner inv.). Merkostnaderna för återvinning av matavfall kommer dock uteslutande att belasta hushåll och verksamheter i berörda kommuner. Avgiftshöjningen för de ytterligare hushåll som p.g.a. föreslaget mål antas erbjudas källsortering beräknas uppgå till ca 110 kr per hushåll och år, vilket innebär en höjning motsvarande knappt 10% av genomsnittlig renhållningsavgift för ett villahushåll år 200065. Detta under förutsättning
att merkostnaden är ca 200 Mkr totalt per år och att samtliga anslutna hushåll, ca 45% av totalt ca 4 miljoner, Þ nansierar återvinningen, d.v.s. även de 20% som erbjuds men inte antas välja källsortering.
Verksamheter inklusive småföretagare
De storkök, restauranger, butiker ock liknande vilka antas bidra till ökad återvinning av matavfall genom biologisk behandling bedöms liksom vad gäller hushållen vara motive- rade att källsortera. För dessa verksamheter är sannolikt uppbyggnaden av samordnad, funktionell och pedagogisk källsortering och insamling lika viktig som för hushållen. Även i detta fall bör behandling och användning ske under former så att inte systemförtro- endet äventyras. Källsortering av matavfall kan vidare antas medföra positiva synergief- fekter på övrig återvinning vid dessa verksamheter.
Totala merkostnaderna p.g.a. förslag bedöms uppgå till ca 19 Mkr/år från år 2010, under perioden 2002–2010 stiger merkostnaderna successivt från 0 till 19 Mkr. Mer- kostnaden att uppnå återvinningsmål för deltagande butiker, restauranger och storkök beräknas i genomsnitt uppgå till drygt 4000 kr/år för mindre verksamheter. Merkostnaden antas endast utgöra en mindre del (omkring 10%) av totala avfallshanteringskostnaderna, vilka för motsvarande storlek på verksamhet kan antas uppgå till ca 25–50 000 kr/år. Pro- portionerna vad gäller merkostnader per ton samt i förhållande till totala avfallskostnader bedöms i princip gälla även för medelstora och stora verksamheter. Dessa kan ha avsevärt
högre merkostnader men samtidigt är mängderna normalt betydligt större liksom de totala kostnaderna för avfallshantering.
Småföretagare berörs således av förslaget endast i den utsträckning det gäller butiker, restauranger och storkök som deltar i källsorteringen. Sannolikt kommer inte mindre före- tag med små mängder att delta i källsorteringen. Effekterna av förslaget antas alltså inte få nämnvärda konsekvenser för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt.
Kommuner
Fördelar med ett nationellt mål är att återvinningen kan prioriteras i de fall regionala eller lokala förutsättningar medger en god kvalitet på återvunnet material och där lämpliga marknader Þ nns tillgängliga. Eftersom drygt hälften av landets kommuner levererade av- fall till förbränning under 1999 ges utrymme till att återvinningen i första hand kan priori- teras i områden utan tillgänglig förbränningskapacitet, vilket kan ha samhällsekonomiska fördelar66. Kartläggningen av kommunernas planer förra året visade att avfallsleveranser
till biologisk behandling kan komma att öka från ca 300 kton 1998 till ca 700 kton år 200567.Detta stärker bilden av att det Þ nns en ambition i många kommuner att frivilligt
verka för ökad återvinning. Det kan antas att viljan till nya lösningar är större i kommuner som idag inte är delägare i eller leverantörer till avfallsförbränning. Samtidigt Þ nns tydliga indikationer på att man även i dessa kommuner, trots angivna planer, har svårt att motivera beslut under nuvarande förutsättningar. Av detta följer att ytterligare styrmedel behövs för att underlätta utvecklingen mot ett nationellt mål.
Svårigheter med ett nationellt mål är således att få vissa kommuner att bygga ut återvinningen och ta på sig ökade kostnader och risktagande. Ur ett kommunperspektiv kan system för återvinning av bioavfall även framstå som mindre robusta än etablerade system som förbränning. Vid förbränning krävs inte källsortering för att få avsättning av utvunnen energi. Avsättningen av kompost och rötrest kan däremot bedömas som osäker, bland annat eftersom man har svårt att påverka marknaden. Dessutom förknippas tidigare satsningar på central separering och kompostering med både lukt- och driftsproblem. De styrmedel som föreslås i kapitel 5 antas dock i hög grad tillgodose ovan nämnda behov.
Ansvaret för hantering av matavfall från hushåll, restauranger, storkök och butiker antas generellt vila på kommuner. För visst avfall eller viss verksamhet kan ansvaret dock vara oklart. Även om insamlingen oftast är konkurrensutsatt och sker i privat regi avgör kommunerna utformning, information och avgifter gällande källsortering och behandling av bioavfall. Merkostnader för kommunerna överförs och fördelas i normala fall fullt ut på samtliga hushåll och verksamheter varför föreslagna mål inte bedöms medföra några direkta kostnader för kommunerna.
Användare av kompost, rötrest och biogas
Potentiella användargrupper bedöms i grunden vara positiva till återvinning, förutsatt bland annat källsortering och hygienisering. Livsmedelsproduktionen, både konventionell och ekologisk, är sannolikt det område som är mest känsligt och ställer högst krav på
66 RVF 2000, Svensk Avfallshantering 2000
renhet och gödseleffekt. Samtidigt Þ nns intresse av att långsiktigt återföra ren växtnäring som bortförs med livsmedel68. Detta är även i linje med de långsiktiga principer om
producenters ansvar som slagit igenom på andra områden.
För närvarande Þ nns större efterfrågan och betalningsvilja inom grönytesektorn och ekologisk odling än inom det konventionella jordbruket. Även om känsligheten inte är lika stor inom grönytesektorn som i jordbruket så bedöms användningen avsevärt påverkas i de fall eventuella kvalitetsbrister uppstår eller felaktig användning sker.
Biogasanvändare är sannolikt mindre känsliga förutsatt att leverans av speciÞ cerad mängd och kvalitet kan säkerställas. Normalt antas eventuella negativa konsekvenser vara av mer teknisk karaktär än vad som är fallet på gödsel- och jordförbättringsmarknaden.
Generellt bedöms inte ökad återvinning medföra merkostnader för användare. Möjligen krävs till viss del ändrade administrativa och praktiska rutiner vid materialhantering. Eventuella merkostnader av dessa förändringar bedöms dock uppvägas av lägre kostnader för inköp av gödsel- eller jordförbättringsmedel respektive biogas. I vissa fall kan ex- empelvis lantbrukare och livsmedelsindustrier indirekt dra nytta av synergieffekter (se nedan).
Förväntade miljö- och resurseffekter
Miljömål
Återföring av organiskt material och växtnäring i samband med odling eller jordförbätt- ring är en förutsättning för att upprätthålla markens långsiktiga produktionsförmåga samtidigt som hushållning med växtnäringsämnen förbättras. I den mån energi utvinns vid behandling kan även fossila energislag ersättas.
Miljömål som påverkas positivt av ökad återvinning är främst God bebyggd miljö och Begränsad klimatpåverkan men även Ett rikt odlingslandskap vad gäller hållbara produktionsmetoder. Genom krav på källsortering och hygienisering antas målen om giftfri miljö och ett rikt odlingslandskap kunna uppfyllas.
Direkta effekter
Förslaget till mål för matavfall antas enligt ovan direkt bidra med ökad återvinning genom biologisk behandling med ca 110 kton/år från år 2010 (66 kton från hushåll, 44 kton från storkök, restauranger, butiker). Detta motsvarar ökad återvinning totalt av omkring 29 000 ton organiskt material, 810 ton kväve, 125 ton fosfor, 510 ton kalium samt en del övriga växtnäringsämnen. Beroende på andel energiutnyttjande vid behandling kan även betydande mängder fossil energi komma att ersättas. 110 kton matavfall motsvarar en biogaspotential om ca 110 GWh (1 ton matavfall ger ca 1 MWh biogas).
Förslag till mål och styrmedel antas även bidra till att stödja och utveckla återvinning av övrigt mat- och trädgårdsavfall. Detta som en följd av att föreslagna styrmedel generellt bedöms leda till utvecklad kvalitetssäkring och användarpolicy vilket ger stabilare och mer långsiktig avsättningsmarknad. Dessutom kan ekonomiska förutsättningar underlättas genom bland annat bibehållet investeringsbidrag och långsiktig skattebefrielse för biogas. Vägledning för miljö- och hälsoskydd vid behandling respektive för tolkning av hänsyns-
reglerna enligt Miljöbalken antas leda till miljö- och resursmässigt mer lämplig återvin- ning vilket bör ge ökad acceptans och tillförlitlighet.
Indirekta effekter
Vidare kan ekonomiska, miljömässiga och arbetsmarknadspolitiska synergieffekter uppstå vid ökad återvinning av källsorterat matavfall. Exempelvis kan jordbruksgrödor, gödsel och avfall från livsmedelsindustri sambehandlas med källsorterat matavfall. Därigenom kan exempelvis biogas till fordon, växtnäringsutnyttjande och ökat antal arbetstillfällen ge samhällsekonomiska vinster.
Ökad källsortering av matavfall antas även medföra ökat miljömedvetande och därmed ge positiva effekter på övrig återvinning i hushåll och vid verksamheter. På sikt kan även kunskaperna om livsmedelskvalitet öka till följd av återvinningen.
Effekter relativt förbränning och deponering
Miljö- och resurvinsterna jämfört med att förbränna (med energiutvinning) motsvarande mängd matavfall är utifrån tre redovisade systemanalyser inte entydiga (se kapitel 4 ). Vinsterna varierar för olika miljömål, för vissa miljömål kan även förbränning medföra större vinster än biologisk behandling. Dessa resultat tyder på att rötning i vissa avseen- den kan vara att föredra framför förbränning medan kompostering skulle vara något sämre än förbränning. Antas reaktorkompostering i stället för strängkompostering framstår dock kompostering vara likvärdig med rötning och förbränning69 Nyttigheter som mikronärings-
ämnen, CEC-höjning (minskad utlakning), vattenhållande förmåga, förbättrad markstruk- tur, ökad vattenhållande förmåga samt eventuell smittskyddande effekt värderas normalt inte i systemstudier. För övriga aspekter på systemstudier hänvisas till kapitel 4.
Eftersom brist på förbränningskapacitet råder under många år framöver Þ nns emellertid skäl att anta att alternativet till biologisk behandling av matavfall är att detta i stället förbränns på bekostnad av annat brännbart avfall där förutsättningar till materialåtervin- ning saknas. Källsortering av matavfall, som dessutom har relativt lågt värmevärde, frigör således förbränningskapacitet för avfall som i annat fall troligen skulle ha deponerats. Med detta resonemang bör ökad återvinning genom källsortering och biologisk behand- ling ersätta deponering snarare än förbränning. Under dessa förutsättningar är miljö- och resursvinsterna med återvinning av matavfall genom biologisk behandling entydigt positiva enligt resultat från systemanalyser.
Ekonomisk bedömning
Mot bakgrund av miljökvalitetsmålen bedömer Naturvårdsverket föreslagna mål för ökad återvinning av källsorterat matavfall genom biologisk behandling vara önskvärd ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Detta under förutsättning att föreslagna styrmedel av både ekonomisk och miljömässig betydelse kan förverkligas och tillämpas enligt tidplan.
Merkostnaderna för återvinningsmålen bedöms uppgå till ca 85 Mkr/år från år 2010. Fram till dess kan merkostnaderna antas öka linjärt från 2002. Avgiftshöjningen för hushåll som erbjuds källsortering beräknas uppgå till ca 110 kr per hushåll och år, vilket
69 VAFAB Källsortering och biologisk behandling i Vafab-regionen, Huvudrapport april 1996; RVF 1997,
motsvarade knappt 10% av genomsnittlig renhållningsavgift för ett villahushåll år 2000. Merkostnaden för deltagande butiker, restauranger och storkök beräknas i genomsnitt endast utgöra en mindre del (omkring 10%) av totala avfallshanteringskostnaderna.
Målet motsvarar ökad direkt återvinning av totalt av ca 29 000 ton organiskt material, 810 ton kväve, 125 ton fosfor, 510 ton kalium samt viss mängd övriga växtnäringsämnen. Beroende på andel energiutnyttjande vid behandling kan även uppn till 110 GWh fossil energi komma att ersättas. Målet och de styrmedel som föreslås bedöms dock i hög grad bidra till att stödja och utveckla återvinningen även av övrigt mat- och trädgårdsavfall, vilket medför avsevärt ökad återföring av organiskt material och växtnäring jämfört med den direkta effekten. Därutöver kan ett ß ertal ej kvantiÞ erade synergieffekter förutses. Exempelvis ökar förutsättningar för sambehandling med annat näringsrikt avfall från jordbruk och livsmedelsindustri, vilket kan ge samhällsekonomiska vinster. Ökad källsor- tering antas även medföra ökat miljömedvetande i hushåll och företag och därmed ge positiva effekter på övrig återvinning.
Utifrån inledande systemstudier är inte vinsterna med återvinningen entydiga jämfört med förbränning av blandat avfall. Samtidigt pågår utveckling mot att i systemmodellerna mer utförligt värdera både resursanvändning och miljöbelastning. På kort sikt antas dock vinsterna även utifrån systemstudier vara entydigt positiva eftersom återvinningen bedöms ersätta deponering genom att frigöra förbränningskapacitet för brännbart avfall som inte är möjligt att materialåtervinna och annars skulle ha deponerats. Det bör även observeras att målen är satta avsevärt högre för avfall vilket kan återvinnas till lägre kostnad (t.ex. storkök, restauranger, butiker) än för avfall där kostnaderna är högre (hushåll).