Ekonomiska styrmedel som gynnar resurshushållning

Förslag:

1. Skatten på deponering av avfall höjs med 50 kronor/ton den 1 januari 2003, 2004 och 2005 för sådant avfall som omfattas av dispens från förbuden mot deponering

av utsorterat brännbart avfall respektive organisk avfall.

2. Utvärderingsprogrammet inom lokala investeringsprogrammen (LIP) föreslås Þ nansiera nationell uppföljning av biologiska behandlingsmetoder.

3. Regeringen markerar avsikt att begära förlängning av skattebefrielse för biogas som drivmedel till fordon även efter 2006.

4. Föreslagen reduktion av förmånsvärdet för gasdrivna tjänstebilar förlängs till att omfatta 2003–2008 års taxeringar.

5. Tillfälligt ekonomiskt stöd för att introducera återvunnen växtnäring.

Ekonomiska styrmedel kan spela en viktig roll i utvecklingen mot ett hållbart omhänder- tagande av avfall genom att komplettera lagregler och mål. Styrning kan ske genom att önskad hantering ges olika former av ekonomiskt stöd (inkl. skattereduktion), eller att oönskad hantering beläggs med skatter eller avgifter. Skatt på deponering av avfall infördes år 2000. Investeringsbidrag har varit och är en relativt vanlig stödform då ny teknik ska etableras. Indirekt ekonomiskt stöd förekommer idag genom att utnyttjad förnybar energi ofta är helt eller delvis skattebefriad till skillnad från dagens fossila ener- gislag. Ekonomiskt stöd till återvunnet material ges sällan då bland annat internationell produktlagstiftning och konkurrens försvårar denna typ av stöd.

5.5.1 Höjd skatt på deponering

Ett avgörande styrmedel för att skapa önskad återvinningskapacitet är att prövningen av dispenser från deponeringsförbudet för brännbart avfall får en avsedd pådrivande effekt. Som viktigt komplement till en restriktiv tillämpning av dispenser föreslås en höjd skatt på deponering av sådant avfall som omfattas av dispenser. Dispenser för hushållsavfall, som till skillnad från övrigt avfall kräver bland annat kommunalt beslutade planer, antas få mer styrande effekt än vad dispensprövningen innebär för övrigt avfall. En höjd

deponiskatt för avfall som omfattas av dispens kan därför bedömas vara av största vikt för att genomföra deponeringsförbuden för annat brännbart avfall än hushållsavfall.

Bidra till uppfyllandet av deponeringsförbuden

En höjd skattenivå minskar risken att dispenser tillämpas under en längre period eftersom deponering då blir mindre lönsam i relation till återvinning (material respektive energi). Åtgärden är en tydlig signal från staten att dispensdeponering inte accepteras annat än under en övergångsperiod. Sammantaget bidrar detta till ökad investerings och planeringssäkerhet för de aktörer som avser bygga ut återvinningskapacitet, vilket ökar förutsättningarna att deponeringsförbuden kan genomföras i enlighet med lagstiftarens intentioner. Vidare kan en höjd skatt ses som en uppmuntran till de kommuner och företag som följt lagen genom att satsa på återvinning.

Motverka import av avfall

Ytterligare ett viktigt skäl för en höjd deponiskatt för brännbart avfall som omfattas av dispens är att motverka import av brännbart avfall till energiutvinning. Importerat brännbart avfall tar betydande förbränningskapacitet i anspråk vid främst vanliga värme- verk. Samtidigt deponeras inhemskt brännbart avfall med hänvisning till kapacitetsbrist. Därigenom försvårar importen uppfyllandet av deponeringsförbuden. Orsakerna bakom importen är ß era men en av de viktigare är att det fortfarande i ß era fall är ekonomiskt fördelaktigare att deponera svenskt brännbart avfall (inget importerat avfall deponeras) än att källsortera, förbehandla och förbränna sådant avfall. En höjd skatt på deponering medför således ökade ekonomiska incitament att svenskt avfall källsorteras och förbränns vilket i sin tur motverkar import av brännbart avfall. Se vidare kapitel 8.

Exempel på utformning och genomförande

Naturvårdsverket föreslår en höjning av skattenivån för brännbart och organiskt avfall som kommer att omfattas av dispenser för deponeringsförbuden. Vissa avfallstyper som kan komma att omfatta av dispens kan dock vara avdragsgilla enligt lagen om skatt på avfall medan andra avfall omfattas av undantag från förbuden. Föreskrifterna om dispens kan förslagsvis kompletteras med krav på att den som söker dispens skall speciÞ cera och

regelbundet rapportera deponerade mängder som omfattas av dispensen. Ett sådant förfarande underlättar avsevärt tillämpning och kontroll av en differentierad skattenivå. För att undvika missbruk och kontrollproblem vid eventuella avdrag för ”dispensavfall” som förs ut från deponianläggningar föreslås att avdraget endast motsvarar den lägre skattenivå som gäller för övrigt avfall. En lägre avdragsnivå bedöms ytterligare motverka dispensdeponering. Ett möjligt hinder för en differentierad skatt kan utgöras av EG:s statsstödsregler och de nya

riktlinjer som gäller sedan februari 2001 (EGT nr C37, 3.2.2001). En höjd skatt kan i detta avseende öka den relativa subventionen som vissa avfallsslag har i de fall avdrag medges.

En generell höjning bedöms med nuvarande underlag inte vara lämplig eftersom bland annat konsekvenserna för inert avfall eller annat ej brännbart avfall är osäkra. Sådant avfall belastas redan i hög grad av dagens skattenivå som en följd av högre volymvikt än exempelvis brännbart avfall. Sannolikt medför en generellt förhöjd skatt en ökad risk för återvinning av inert avfall vars egenskaper gör att de inte är lämpade för materialåtervinning.

En höjning föreslås träda ikraft den 1 januari 2003 och uppgå till 50 kr/ton. Dessutom föreslås att avgiften höjs med ytterligare 50 kr/ton den 1 januari 2004 respektive 2005.

5.5.2 Nationell uppföljning av biologisk behandling

Inom ramen för Lokala Investeringsprogram (LIP) ges sedan 1998 statligt investerings- stöd för åtgärdsprogram som bidrar till en ekologiskt hållbar omställning i samhället. Även om stödet sällan ensamt medför att materialåtervinning blir ekonomiskt lönsamt på kort sikt bedöms det vara ett viktigt incitament för långsiktigt ökad återvinning i landets kommuner. Detta i sin tur är en viktig förutsättning att uppnå en balans mellan energiutvinning och materialåtervinning.

2002 ska stödet omformas till att gälla åtgärder för att begränsa klimatpåverkan (KLIMP). Mot bakgrund av ett eventuellt nationellt mål år 2010 för ökad återvinning av biologiskt nedbrytbart avfall bedöms det vara av stort värde att kommande förordning, som reglerar villkor för bidrag enligt KLIMP, även medger stöd för metoder vad gäller denna typ av återvinning.

Det Þ nns även ett stort behov av uppföljning, utvärdering och kunskapsspridning. Detta behov föreslås åtminstone på ett övergripande plan kunna tillgodoses genom att LIP stödjer initiativ till nationellt uppföljningsprogram gällande biologisk behandling.

Konsekvenser

Nationell uppföljning, utvärdering och kunskapsspridning utifrån gjorda satsningar be- döms bidra till framtida mer miljösäker och kostnadseffektiv behandling. Medel för denna typ av utvärderingar antas Þ nnas reserverade inom ramen för LIP.

5.5.3 Förlängt undantag från skatt för biogas som drivmedel

I nuläget Þ nns ett indirekt ekonomiskt stöd för biologisk behandling genom rötning då biogas används som drivmedel i fordon. Biogasen är i detta fall undantagen all form av skatt fram till och med år 2006. Naturvårdsverket föreslår att regeringen tydliggör avsikten att denna period bör förlängas med ytterligare 6 år. Ett sådant förtydligande skapar nödvändig planeringssäkerhet för långsiktiga investeringar i källsortering, rötning samt infrastruktur kring biogas för fordonsdrift. En skattefrihet för biogas som drivmedel likställer beskattningsprinciperna med vad som gäller för värmeproduktionen, där fossila bränslen beskattas och förnybara bränslen är skattebefriade.

Konsekvenser

Avsiktsförklaring om förlängt undantag skapar långsiktig planeringssäkerhet för investe- ringar i behandling och infrastruktur. Inom överskådlig tid antas skattefriheten som en

konsekvens av föreslaget återvinningsmål (se kapitel 12) inte få annat än marginella effekter på statsÞ nanserna. Detta eftersom andelen bensin och diesel som då kan ersättas med biogas uppgår till högst motsvarande ca 2% av landets bussar eller 0,01% av landets personbilar57_.

5.5.4 Förlängd reduktion av förmånsvärdet för gasdrivna tjänstebilar

Den reduktion av förmånsvärdet för gasdrivna tjänstebilar som beslutades av riksdagen i december 2001 underlättar introduktionen av biogasdrivna personbilar. Hur systemet med förmånsbilar är utformat har stor betydelse för traÞ kens totala miljöpåverkan och därmed även möjligheterna att nå de av riksdagen beslutade miljömålen, i synnerhet klimatmålet. En stor del av tillß ödet av nya bilar till den svenska bilparken sker då förmånstagare väljer förmånsbilar, vilka efter några år kommer ut på marknaden för begagnade bilar. Av nybilsförsäljningen är nästan hälften tjänstebilar.

Reduktionen gäller dock endast vid 2003–2006 års taxeringar varför styreffekten be- döms bli ytterst temporär och inte kunna påverka investeringsviljan nämnvärt på längre sikt. Eftersom tjänstebilar vanligen hyrs med 3-åriga avtal bör nedsättningen gälla åtmins- tone 6 år för att alla med tjänstebil ska få möjlighet till nedsättning under samtliga 3 år. När det gäller alternativa drivmedel har man sedan länge från många olika håll starkt framhållit vikten av långsiktighet i utformningen av styrmedel. Den föreslagna tidsbegränsningen leder därför till stor osäkerhet inte bara för förmånsbilsanvändare utan även för t.ex. biltillverkare, bränsletillverkare och distributörer. Det är av största betydelse att styrmedel för alternativa drivmedel är långsiktiga och stabila. Av dessa skäl föreslår Naturvårdsverket att reduktionen omfattas gälla åtminstone 2003–2008 års taxeringar.

Konsekvenser

Samtliga med tjänstebilar får samma möjlighet att ta del av reduktionen oavsett var under avtalstiden man beÞ nner sig. Effekten av förlängningen antas därför bli ett större och mer varaktigt genomslag både vad gäller tjänstebilar, tillgång på framtida begagnatmark- nad samt planeringssäkerhet för distributions- och produktionsanläggningar för biogas. Kostnader i uteblivna skatter antas vara marginella i sammanhanget (se konsekvenser av förlängt undantag från skatt enligt ovan).

5.5.5 Tillfälligt ekonomiskt stöd för att introducera återvunnen växtnäring

Återvunnen växtnäring och humus behöver introduceras och etableras på mogna markna- der. I en etableringsfas Þ nns därför behov av att öka efterfrågan på återvunnen växtnäring genom att exempelvis införa ett tillfälligt stöd. Stödet kan baseras på den mängd nyt- tigheter som tillverkas och används på avsett vis. I praktiken skulle stödet kunna omfatta den mängd certiÞ erad rötrest och kompost som används inom jordbruket. För att inte konservera utvecklingen bör stödet tidsbegränsas till 2010 då det föreslagna kortsiktiga målet utvärderas och omprövas. Finansiering sker lämpligen i första hand genom skat- teintäkter på kväve i handelsgödsel och bekämpningsmedel. Dessa intäkter är reserverade

för olika miljöinsatser såsom hållbara produktionsmetoder inom jordbruket och trädgårds- näringen samt minskade kväveutsläpp (Budgetpropositionen hösten 2001). Återföring av växtnäring bedöms utgöra en viktig del för att uppnå hållbara produktionsmetoder.

Konsekvenser

Ett tillfälligt stöd bedöms öka efterfrågan och möjliggöra att växtnäring från matavfall i ökad utsträckning används och etableras inom både konventionellt och ekologiskt jordbruk. I dagsläget används försumbara mängder kompost och rötrest från matavfall inom jordbruket och behovet är stort av mer storskaliga demonstrationsförsök för att bygga upp erfarenheter och förtroende hos jordbrukare. Förutsatt att skatteintäkterna från kväve i konstgödsel och bekämpningsmedel till viss del kan användas för detta ändamål bedöms förslaget inte få några statsÞ nansiella konsekvenser.

5.5.6 Skatt på förbränning av avfall

Önskade styreffekter

En skatt på förbränning skulle minska kostnadsskillnaden mellan förbränning och mate- rialåtervinning (inkl. biologisk behandling), vilket ökar incitamenten att utveckla och bygga ut materialåtervinning. För avfall från stora och medelstora industrier och andra verksamheter kan materialåtervinning i vissa fall bli lönsam även vid måttliga skat- tenivåer. För hushållsavfall samt avfall från mindre företag antas en mycket hög skattenivå krävas för att materialåtervinning ska bli lönsam. Det är mer oklart om en skatt eventuellt påverkar uppkomsten av avfall.

En skatt skulle sannolikt även motverka import av brännbart avfall till förbränning ge- nom att avgifterna vid svensk avfallsförbränning närmar sig de i grannländerna. Importen av olika avfallsbränslen har under senare år ökat markant och kan förväntas öka ytterligare till följd av deponeringsförbud i Tyskland. I första hand antas en skatt motverka import av hushållsavfall respektive blandat avfall från industrier och andra verksamheter.

Vidare kan skatt på förbränning av avfall minska den ekonomiska fördel energiutvin- ning för närvarande har jämfört med materialåtervinning genom att avfallsbränslen, trots eventuellt fossilt innehåll, är skattebefriade till skillnad från fossila primärbränslen. Dess- utom minskar fördelen av att relativt höga, i vissa fall omotiverat höga, värmepriser kan tas ut i offentligt Þ nansierade fjärrvärmenät där konkurrens ofta saknas. Höga värmepriser kan medföra låga mottagningsavgifter vid avfallsförbränningvilket innebär en avsevärd konkurrensfördel gentemot materialåtervinning.

Möjliga oönskade styreffekter

En nackdel med en generell skatt på förbränning av avfall är att den till större delen san- nolikt belastar sådant avfall som ur ett miljö- och resursperspektiv bör energiutvinnas även på längre sikt. Om skatten blir betydande kan den riskera att leda till att materialåtervin- ning utvecklas som inte är samhällsekonomiskt och miljömässigt motiverad. Vidare Þ nns risk att utredningar och eventuella förslag till skatt minskar planerings- och investerings- säkerheten i samband med beslut om utbyggd förbränning. Följden kan bli att uppfyl- landet av deponeringsförbuden försvåras och försenas. Till viss del motverkas detta genom en höjning av deponiskatten för avfall som omfattas av dispens.

Det är också möjligt att en skatt i vissa fall inte får önskat genomslag i avfallsledet utan tas ut även på värmepriset. En del energibolag tar ut allt högre värmepriser då biobränslen och avfall används i stället för fossila bränslen eftersom alternativkostnaden för fossila bränslen är stigande och det inte Þ nns konkurrens på fjärrvärmenätet.

Begränsad styreffekt gällande import av avfall

Import av brännbart avfall motverkas endast i den mån en skatt omfattar betydande delar av importerat avfall enligt gul och grön lista, se kapitel 8. Om skatten skulle undanta biobränslen generellt samt eventuellt så kallad returß is kan styreffekten bli begränsad för stora delar av åtminstone avfall enligt grön lista. Det kan inte heller uteslutas att svensk brännbart avfall i hög grad kan konkurrera med importerat avfall då svenska förbränningsavgifter ökar till följd av högre krav (2002/2005) samt om deponiskatten skulle höjas stegvis enligt föreliggande förslag (2003–2005).

Konsekvenser och förslag

I denna utredning har det inte varit möjligt att närmare studera olika tänkbara beskatt- ningssystem gällande förbränning och dess möjliga konsekvenser. Beträffande generell skatt på förbränning av avfall pågår en detaljerad utvärdering och konsekvensbedömning inom 2001-års avfallsskatteutredning. Slutrapportering av skatteutredningen sker februari 2002.

Naturvårdsverket avser att i samband med remissbehandlingen av skatteutredningen återkomma med ett närmare utvecklat ställningstagande i vad mån en skatt på förbränning av avfall kan anses vara ett lämpligt styrmedel för att uppnå önskade mål. Av betydelse för inställningen till en förbränningsskatt är bl. a. bedömningen av:

• Den fortsatta utbygganden av förbränningskapacitet, • Import av avfall,

• Utbyggnaden av biologisk behandling jämfört med föreslaget mål,

• Ökad materialåtervinning genom utvecklingen av arbetet med avfallsfrågor vid verk- samheter.

6. Långsiktigt låga utsläpp vid